理念、利益與制度：台灣國民年金規劃的政治分析

Abstract

國民年金法於2007年三讀通過，這不但為延續10餘年的年金制度選擇爭議和津貼擴張暫時劃下一道休止符，並且其針對未被納入職域保險的國民，開辦一個獨立的社會保險年金，也強化了原本職業分立的經濟安全保障體系。本研究從歷史制度論的角度切入，來討論制度選擇的問題：在國民年金規劃過程中，關於財源籌措方式和組織體制的整合問題上，許多不同的政策選項都曾經被提出過，例如稅收制或儲蓄保險制基礎年金，以及大整合的保險體系，為何這些選項最後都被排除呢？ 為回答上述問題，本研究將故事的時間軸線拉長，把台灣經濟安全保障體系的發展分為三個階段：威權統治時期、民主轉型的90年代，與2000年政黨輪替後以迄於2007年。來自政黨、國家行政體系，以及公民社會的行動者，如何在特殊政體結構下互動所產出的政策結果，將成為影響下一階段行動者在面對政策爭議時，所可能抱持的理念或利益考量，以及形成特定偏好與行動結盟的重要因素，從而侷限了後續政策發展的可能道路。我指出，在國民年金組織體制方面，威權政府基於統治目的而建立的分立職域保險，為後來的大整合規劃帶來行政、財務，以及政治上的強大阻力。就財源籌措方式而言，行政官僚提出的儲蓄保險制遭到社會團體強烈反對，在政治時機的偶然碰撞下被排除在政策流之外；另方面90年代以降，選舉競爭所促發的各種老人津貼，在國家總體財政結構轉型，以及財政不負責的政黨政治特質之交會影響下，讓津貼本身反而成為一個亟待解決的問題，也致使稅收制基礎年金變得不可欲，而被行動者排除在可能的選項之外。