製造低收入戶－鄉愿福利國家之社會救助官僚實作

Abstract

社會救助制度作為當代治理貧窮的手段，是國家藉著社會政策與行政機關找出具有貧窮屬性的對象，以達成福利國家保護弱勢的道德承諾。然而既有的研究大多聚焦在政策的討論，反而「低收入戶」作為此一制度的主要保障對象，在行政的層次是如何被「審核」出來，卻鮮有研究關心。 因此，本文以台灣某一鄉鎮的社會處與公所為研究範圍，藉由參與觀察與深度訪談來考察社會救助工作者（村里幹事、公所承辦人、社工、社會處承辦人）「製造低收入戶」的官僚實作。在依法行政的框架下，發現了「書面」、「爭論」、「解套空間」以及「值得救助」等四個影響工作者實作的因素，並據此形成工作者在實作時所面對複雜情境。使得最後成為低收入戶的對象，難以與真正的貧窮者畫上等號，而真正的貧窮者亦可能被排除在制度之外。 讓問題更為嚴重的是，資產調查所需的各種資料都產自社會行政以外的其他機構，又必須透過民眾才能取得，使得工作者總是懷疑民眾檢附了不完整的資料。他們一方面厭惡追繳溢領的麻煩，另一方面更擔心作為技術官僚的權威受到挑戰，因此工作者發展出了「欺瞞」民眾的策略手段，以「防弊」為基調地取得書面資料，將大部分的心力放在製造「合於法」的低收入戶，以降低遭到懲罰的機率。 結果社會救助機關的運作，成了「以防弊為中心地製造低收入戶」，完全失去了助人的內涵。此外，國家高舉著「公平正義」的原則，卻讓立法機關與監察機關越發耽溺於製造低收入戶的客觀標準，反而距離民眾的真實情況越來越遠。同時，國家也樂於將「貧窮問題低收入戶化」，表現出治理貧窮的假象。台灣的社會救助制度，就在這種國家與救助工作者上下交相賊的「鄉愿」當中，扭曲了福利國家存在的道德意義，淪為一場為製造低收入戶而製造低收入戶的廉價戲碼。