台日國民年金制度之比較研究

Abstract

因我國以職業作為老年給付資源分配之標準，不僅使軍公教與民間勞動者間保障差異懸殊，更造成非受薪階級，如農民、自營業者、家庭主婦等人暴露於老年經濟安全保障網之外，因而形成分配不公平之現象。政府後雖以各式老人津貼作為補充，惟各式老人津貼並非老年經濟安全保障之正途，更增加政府之財政負擔，為此，我國立法院於2007年7月三讀通過國民年金法，除已加入或應加入社會保險之國民，其餘年滿25歲未滿65歲之國民均應強制加入國民年金，本制度並預定於2008年10月施行。 本文首先自我國國民年金保險之立法背景與沿革切入，了解我國制訂國民年金法之需求為何，以及歷來討論可能之選項與問題爭點所在，進而介紹2007年制定之國民年金法，並自體制規範、被保險人、給付內容與財務狀況為評析。國民年金法之體制規範有待明訂爭議審議機構，充實被保險人救濟管道，以利定紛止爭；國民年金保險之被保險人則有失之過窄與經濟能力不足之缺點，而有弱體保險之譏，不旦影響被保險人參與之信心與意願，亦不利財務健全運作，有害本制度長遠適正經營；國民年金保險之給付內容有老年年金、身心障礙年金、喪葬給付與遺屬年金四種，種類充足，惟礙於低廉之保險費，相對地給付水準不高，有待提升；另就條文觀之，國民年金保險之財務多仰賴國庫負擔，難以達到社會保險自給自足之目標，恐切斷被保險人間相互扶助之社會連帶關係，反而變成國家單向性、恩給性之給付，不得不慎。另，由於農民健康保險無老年給付，因此不在國民年金法所稱「社會保險」之列，是以農保之被保險人亦為國民年金保險之被保險人。由於國民年金保險取消被保險人之老年農民福利津貼，且其與農民健康保險間產生保險費、生育給付、門診給付、住院診療給付、喪葬津貼等差異，引發農民反彈，2008年7月特地為此修法，使得農保被保險人得保持原狀（農保加老農津貼），並得任意加入國民年金，惟如此一來，國民年金保險之被保險人銳減，財務基盤更為薄弱，不啻停留以職業為資源分配之現狀，開制度革新、整合之倒車，本文難以認同。 日本之年金制度行之有年，早在1870年代即發展出以公務員為對象之養老制度，後慢慢擴張至公營事業人員、民間勞動者，最後亦成立國民年金保險將非受薪階級納入，斯時與我國現狀同。惟1985年日本修法導入基礎年金制度，將全國國民皆納為國民年金保險之被保險人，使得全國國民年達65歲以後，皆有一份自己名義之年金以養老，而民間受雇者與公務員等再自厚生年金保險與共濟組合獲得依報酬比例之年金，即為第二層保障。最新一次2004年修法則是著重於保險費負擔與年金給付之平衡，固定未來保險費負擔水準，增加國庫負擔，與導入調整年金給付水準之新機制，與夫婦離婚時得分割配偶之厚生年金記錄制度等，容有參考價值。 比較我國與日本之國民年金保險，主要可知兩國社會保險老年給付制度有分立與統一之差異，並且國民年金保險定位亦有補充與基礎之不同，而兩國於保險財務同樣面臨社會保險財務自給自足原則之質疑。而參考日本年金制度修法歷程，本文建議我國國民年金保險未來應以全民為被保險人，期待以一元化之堅強財政基礎支持國民年金保險之給付，維護國民老年經濟安全之公益，並有利於建立國家資源分配之基礎標準，突破以往以職域作為資源分配之不公平現象；另日本之雙層年金構造或可為我國師法對象，使得受薪階級於國民年金之外仍得再於勞保與公保獲得第二層之保障。2008年7月我國已通過勞保年金化之修法，並預計2008年1月1日施行，希望國民年金能與勞保年金整合，朝全民年金角色邁進。