戰後初期臺灣林業基層官僚的挑戰：以新竹山林管理所為例

Abstract

以目前的統計資料來看，臺灣森林佔臺灣島55%的面積，其中90%屬國有林，且這片國有林為主體的森林全歸行政院農業委員會林務局管轄。這套以國有林為中心的治理體制在全球可說是絕無僅有，究竟國有林體制的起源從何而來？又為何它能長存至當代臺灣？面對這些問題，當前研究者幾乎以國民黨與地方派系利益交換的「恩庇侍從體制」，或是以戰後國家掠奪殖民者遺產來理解。然而，卻少有研究者深入探究科技官僚對於權力的理解是否有別於前述學界的普遍見解。本文試著援引政治生態學當前關於環境治理的討論，將環境治理視為技術官僚彼此需要不斷爭奪話語權與生存空間的過程，重新理解戰後初期國有林體制的起源與歷史軌跡。這本論文不僅試圖還原省級政府官員間競爭林業政策走向的歷史情境，也嘗試從基層林業機構由下而上地理解林業政策實行的過程。本研究發現，1945年12月林務局成立後，局方將原本殖民時代末期愈趨多頭治理的林業體系，整併為一元化的國有林體制。基於林業專業認同，省級林業官僚向來以統一且有效率的官僚體制作為一切政策的前提，甚至有局長將林業經營類比軍事作戰，主張林務局是大本營，而基層的山林管理所是前哨站。不過，這種將國家置於優越地位的經營方式恐怕不受到業者歡迎。在戰爭時代時，殖民政府為了吸引業者投資並且生產軍需木材，承諾業者可以取得可以長期作業的緣故權利，但是許多本島業者因為殖民情境的關係未能取得正牌執照，他們轉而在戰後向新政府爭取轉正，希望在國家為主體的林業經營體制中搶佔一席之地。向來致力於打壓業者的林業官僚，在意識到無力將業者排除於體制之外時，轉而期待他們能夠按照官方的計畫行動。於是，雙方一來一往討價還價的過程中，林業官僚必須向多方妥協，但妥協的結果就是造成戰後初期的林業政策經常面臨自我矛盾，甚至難以實行。國有林體制從不可能轉為可能的重擔便落在各地山林管理所的基層官僚的肩上。不同於專門伐木的官營林場，各地山林管理所主要負責林地放租、伐木作業外包、造林，以及取締盜伐濫墾，這些基層林業官僚更是第一線與民眾和材商接觸的國家行動者。本文主張，這些基層林業官僚對於國有林業體制的維持扮演重要的角色，他們雖然時常面臨政策矛盾與經費人力不足的困境，但這些矛盾與困境也是林業基層官僚透過他們的手腕維持穩定的重要契機。本研究試圖透過新竹山林管理所的案例，並且大量運用新竹林區管理處竹東工作站的歷史檔案，揭開這段鮮為人知但卻與當代林業議題高度相關的歷史過程。