內線交易行政制裁制度之比較研究

Abstract

中國大陸2015年的股災爆發以及幾樁重大的內線交易案件的調查啟動，暴露中國大陸內線交易情形之氾濫，以及由此帶來的對證券的負面影響，同時也體現出對於證券市場內線交易行為打擊之必要性。從中國大陸的現狀來看，證監會發動的行政制裁是中國目前打擊內線交易的主要手段，但是目前中國大陸的行政制裁制度除了受到行政資源，以及監管人員執法水準的限制之外，其程序上也有諸多不盡完善之處。本篇論文主要通過介紹美國SEC和英國FCA對內線交易施加Civil penalty制度，來與中國大陸行政制裁制度做對比，以觀中國大陸目前行政制裁制度的缺陷和可行之改進之法。 本文主要通過三個方面來作出比較，第一方面是關於美國、英國和中國大陸監管機構各自對國內的內線交易案件進行行政處罰施加的程序進行比較。美國從1988年便開始引入了Civil penalty制度，目的是改善刑事程序舉證要求過高，而使得違法行為難以定罪，制裁無法落實的情形。並在之後的修法中，又不斷提高制裁的後果，以提高對證券市場違法行為的嚇阻力度。英國的Civil penalty來自於2000年的金融服務與市場法案，在處罰幅度上法案沒有限制，完全交由FCA來做決定。兩國在Civil penalty制裁的運行程序，運行方式以及制裁後果等方面均有不同。美國的Civil penalty由SEC發動，由法院決定是否要對行為人施加Civil penalty以及Civil penalty的數額。但是Dodd-Frank法案之後，SEC獲得了以其自身行政程序施加Civil penalty的權力，SEC也正在逐漸行使並完善其這一權力。英國的Civil penalty由FCA發動，並且直接由FCA以其內部行政程序進行審判，雖然FCA也可以通過法院來決定施加Civil penalty，但FCA鮮少利用該程序。在這方面上，中國大陸的機制更加類似於英國——由中國證監會發動行政處罰的程序，並直接通過內部的行政程序進行審判與制裁。 第二方面是通過考察英國、美國在面對行政制裁和刑事制裁之間的關係時，使用的處理方式作出比較，並且對大陸目前在這個問題上可採行的方式提出建議。這一方面主要包含兩點，一是解決在對內線交易施加刑事制裁或是行政制裁時，如何進行區分，即何種特點的案件適合被施加行政制裁，何種特點的案件適合被施加刑事制裁。二是討論在中國大陸是否應當允許對同一案件的同一行為人同時施加刑事制裁和行政制裁，是否會有違背一事不二罰原則之逾。在這一點上，美國和英國的處理方式截然不同。美國SEC主張對內線交易的行政的調查程序和刑事的調查程序同時進行，並且允許在內線交易的案件中，對同一行為人的同一行為同時施加刑事制裁和行政制裁。英國FCA則明確主張不應該對同一案件的同一行為人同時進行行政制裁和刑事制裁。FCA在調查完畢之後需要對案件的刑事制裁和行政制裁擇一進行。中國大陸目前未有立法之明文規定禁止對同一行為人的行違法行為同時施加刑事制裁和行政制裁，但是由於沒有證監會明確的表態，和證監會與司法機關的程序上的配合和銜接規定，因此實踐中並沒有出現對同一行為人的同一行為同時進行行政制裁和刑事制裁的現象。 第三點是通過對英國、美國行政機關在對內線交易的民事賠償方面的制度進行介紹。由於英國在內線交易損害人賠償方面態度比較保守，不主張以「同時期從事相反交易人」的這一標準來識別內線交易受損害投資人的範圍。因此這一部分主要是介紹美國的公平基金制度，以及類似公平基金制度引進大陸以及運行的可能性。同時，由於公平基金與民事賠償責任兩者均具有受害人賠償的功能，因此需要厘清兩者在方面的關係。 本文希望通過在以上方面與英國和美國相關的立法以及案件審判結果的比較，對中國證監會在內線交易的行政制裁制度提出建議。包括對中國大陸目前的行政制裁施加程序的完善，行政制裁與刑事制裁之間關係的釐清，就證監會沒有明確規範之處的建議，以及引進公平基金制度的建議。