台灣山坡地超限利用之研究

Abstract

本研究以文獻回顧綜合分析超限利用對山坡地自然環境與災害的影響；利用土地利用理論與歷次山坡地普查資料分析山坡地土地利用型態變遷，包括超限利用面積之變化；透過行政院農業委員會水土保持局提供之「山坡地超限利用調查資料管理系統」母檔資料，進行山坡地超限利用之分析與評估超限利用管理成效。 從1983年至1986年農林航空測量所調查出的超限利用面積58,330.78公頃，到水土保持局於1992年至1999年調查出的32,042.74公頃，截至2004年10月13日為止，台灣超限利用總面積為25,547.64公頃。從總量變動來看，若水土保持局所提供的資料能適切反映出台灣山坡地超限利用實際情形，則山坡地超限利用的情形，和游繁結（2002）及李桃生等（1998）的看法並不相同，超限利用的面積逐年減少中，顯示超限利用問題已經逐漸緩和。 由行政院農業委員會水土保持局第一次對外提供「山坡地超限利用調查資料管理系統」之母檔資料，自建檔截至2004年10月13日止，自2000年至2004年超限利用面積共減少5,307.25公頃，其中因土地之可利用限度由宜林地或加強保育地變更為宜農牧地而更正的面積有1,631.05公頃，因超限利用地主廢園、棄耕，任由地表自然植生覆蓋而更正為非超限利地的面積有3,389.02公頃，土地被用以從事非農業使用，必須另行處置的違規面積有43.92公頃，因完成造林恢復森林景象的面積僅有244.45公頃。顯示山坡地超限利用面積之減少，除地表自然植生覆蓋外，大多為土地之經營人（所有人、使用人）申請土地可利用限度異議複查，複查結果合於農牧用地之分類標準者，土地之可利用限度由宜林地變更為宜農牧地之故，真正係因恢復造林而漸少的超限利用面積非常少。 土地可利用限度的查定涉及財產權的劃分，部分山坡地在尚未訂定法律必須查定土地可利用限度前，便已經進行開發利用，在查定土地之可利用限度為宜林地或加強保育地的同時，原本從事農牧使用的事實，立即從合法使用變成違法利用，部分土地之經營人（所有人、使用人）對於這樣的結果然會有意見，這也是超限利用難以處理的原因之一。 雖然「山坡地超限利用處理計畫」規定土石流危險地區之超限利用地必須優先收回造林，且全民造林運動之目標為優先輔導山坡地超限利用地造林，然由系統資料分析的結果顯示造林成果不甚理想，主管機關處理山坡地超限利用問題之成效並不顯著，此結果值得有關單位之重視。 本研究發現在目前既有的山坡地超限利用管理體制下，無論是巡察人員的現場調查，抑或是利用衛星影像變異點系統的輔助，皆無法發現任何新的山坡地超限利用案件，是否就表示沒有任何新的超限利用案件，有待進一步的查證與釐清。目前的偵測與管理制度應加以檢討改善，以強化對山坡地超限利用動態變動的偵測與處理，才能有效降低地主超限利用的誘因。