台灣財政投融資法制度之研究

Abstract

本篇論文分別就財政投融資的法概念、法律原則提出抽象的論述，並就實證上的運用，分別以經濟發展、金融安定、社會安全等三大主軸類型，就國家金融安定基金、行政院開發基金、行政院經濟建設委員會下的「中長期資金」與郵政儲金、行政院勞工委員會勞工退休基金、行政院勞工委員會勞工保險基金、考試院公務員退休撫卹基金等六者為考察對象。主要內容如下： 壹、財政投融資法概念之構築：一、財政投融資的主體，主要指國家，包括地方自治團體，但在台灣政府組織改造中的行政法人制度，則可納入為選項之一，成為財政投融資開拓組織的新課題。至於國營事業或公營事業、政府捐助的財團法人、政府轉投資的社團法人等，本文初步暫時排除。二、行為：主要為投資與融資兩者，其均屬私經濟行政行為，前者為行政營利行為，後者則可能偏向經濟輔助行為。其均有其欲達成的目的所在，無論是投資或融資均不得偏離。三、支出的行為，可能為回收性的資金支出（原則）或終局性的資金支出（例外）；裁量性支出（原則）或義務性支出（例外），其後續的用途，可視其目的不同，而相當多樣化。四、財源資金，有別於傳統財政國家收入概念的各種公課，其並非真正的收入，財源資金在我國有兩種可能性存在，一為政府自己固有的資金，如開發基金，乃以政府編列預算的方式。一為來自特定群體國民的資金，如勞工退休基金、勞工保險基金、公務員退休撫卹基金，乃來自勞工所繳交的保險金、退休金；公務員的退撫金。或者郵政儲金，其為郵局儲金存款戶所儲蓄的資金，所轉為中長期資金的運用，以及集合其他資金來源為，為了金融安定的目的之國安基金。本文試圖探究財政投融資的法概念，但仍有缺失存在，可能淪為初步性的嘗試，蓋財政投融資此概念，並非我國實定法上的法律概念，則學理上的推演，可否契合實際的運作，仍有疑慮。 貳、財政投融資類型化的提出：類型化上，本文初步有下列幾種類型的提出：一、自有資金之財政投融資與他有資金之財政投融資，其區別實益在於對於他有資金的持有，國家本身不過是立於類似信託的關係，對於他有資金的保管與運用，必須受到該資金來源原始設置目的的限制。對於他有資金的擁有，則要受到原始該基金設置目的的限制。二、財政目的之財政投融資與非財政目的之財政投融資，其區在於國家可否透過財政投融資取得財政收入的容許性，以及非財政目的的達到與目的間手段的合憲性審查問題。三、另，在主體上，有中央的財政投融資與地方的財政投融資；運用上有集中型的財政投融資與分散型的財政投融資之類型區分。四、最後，本文觀察到台灣本土的特殊案例，提出社會安全型投融資，主要為行政院勞工委員會勞工退休基金、行政院勞工委員會勞工保險基金、考試院公務員退休撫卹基金，社會安全性基金的存在目的，依據基金的目的，在於將來由國家擔負社會安全責任，對於公務員進行退休撫卹的給付，對於勞工為退休金與保險金的給付。本類型基金的投融資行為，與基金的直接目的無關，充其量基金的投融資行為在於確保將來基金得以有效為給付的行為。至於經濟金融型投融資基金，主要為行政院開發基金與行政院經濟建設委員會下的「中長期資金」，在我國平時以持有財政資金，為投資與融資的金融行為。在國家非常時期，為了平息財經重大變故，國家必須介入，經由國家金融安定基金為經濟管制行為。該財政資金來源的本體，原始設置目的不同，或為金融穩定的目的，或為促進經濟發展的目的，則在建構實際運作的原理原則時，形成不同的審查標準。 參、財政投融資的憲法課題：一、在憲法課題的檢驗上，本文認為，國家的財政活動，本應自我抑制，特別是基於租稅國家的理念下，排除所謂所有權者國家與企業者國家，由國家財政資金的介入，進行投資與融資行為，似可能均有不當，有待檢討，其為現代財政國家面貌拼圖的一個缺角，必須彌補，其非國家的財政收入，亦非國家的財政一般支出，有別於租稅、規費、受益費、特別公課，也與公債等非實質收入不同，財政資金的他有資金，並非真正的國家財政實質收入，而財政投融資資金的運用，特別在保管他有資金的狀況下，應該審慎的運用，否則大量的虧損，除有損及原始資金提供者的財產權乃至於生存權保障外，最終不得不經由國家以預算編制撥補的方式彌補，其將納入一般的財政範疇，經由排擠的作用，其餘財政支出將受到波及。二、財政投融資的公共性探求，則可從資源最適分配的機能、所得重分配的機能、經濟安定的機能、景氣調整的機能，乃至於輔助行政機能、中樞管理行政機能、政治機能等為其他角度的觀察。本文認為，其民間金融的補充機能--資金的支援；國家財政補充的機能--資金的流入；社會安全保障的補充機能：將來給付的強化等三者的功能。三、財政投融資在憲法上的依據，似乎是沉默且不明的，似可透過不同類型的財政資金來源，進行財政投資與融資，則或可從憲法上的基本國策探詢其依據所在；亦或似可從行政與立法的權限劃分進行討論。四、財政投融資與基本人權的保障與實踐，社會安全型財政投融則與生存權的保障有關，而經濟金融型財政投融則與經濟自由的限制有關，可進一步經由違憲審查進行控制，並經由憲法上補充性原則為其容許性的標準。五、依法行政的要求下，財政投融資的法律保留要求，因其主要涉及財政資金管理者的內部管理作用，其雖有財政上的重要性，但是畢竟與財政收入之強制性收入有別，財政投融資的事項是否納入法律保留的範疇，應該肯定。財政投融資事項，以我國目前現狀，除了少數其組織法與行為法皆有法律依據者外，大都經由行政機關以命令方式為之，其可能有來自授權的職權命令，亦有以行政機關內部的行政規則進行規範。本文以為，其應該屬於相對法律保留，關於財政投融資的運作行為，乃屬執行法律之細節性、技術性次要事項，則得由主管機關發布命令為必要之規範即可。 肆、財政投融資之法原則運用：一、財政民主原則的運用上，有預算的審議與法律的制定等的財政議會主義民主統制，前者關於財政的資金運用，其資金來源除透過預算編列，國會得以透過預算審查進行統制者外，其餘往往排除預算法的適用，該財政民主統制實際上並無實益可言。後者則經由財政民主統制的另一手段，乃經由立法方式進行控制，在前述法律保留的要求下，目前財政投融資的法律依據，嚴重缺乏形式意義法律的依據。目前在財政民主主義的落實上，目前以完整的形式意義法律保留呈現者，首推國家金融安定基金者，透過立法院立法方式產生的國家金融安定基金設置及管理條例，以及公務人員退休撫卹基金監理委員會組織條例與公務人員退休撫卹基金管理委員會組織條例兩者外，如前所述，都屬於法律授權的命令層次，本文以為，對此應該由立法機關進行立法者，或可將特種基金管理運用辦法的立法模式，提升到財政投資與融資的基本法。可補充以國民財政主義為手段，經由國民的直接參，其成敗因素在於財政公開，此為人民的直接統制的中間橋樑。實務運作上，目前我國對於財政投融資活動的資訊公開，以人民資料取得瞭解的方便性，應該以網路建制公開的經濟性與取得性較高，行政院開發基金所建構的網頁，以及公務員退休撫卹基金所建構的網頁資料相較其他，顯得相當豐富，其次者為行政院經建會的中長期資金，亦揭露一定訊息。依據法律要求，必須揭露資訊者，首推國家金融安定基金，過去乃以行政院公報方式公布，自2004年後後改為財政部網站進行行政資訊公開區上公布，國民對其資訊的取得與瞭解，尚無太大困難。相較公務員退休撫卹基金，因其管理組織相較健全，其資訊的揭露相當完整，值得參考。另外兩個社會安全性的財政投融資基金，則有待檢討。其相關訊息取得比較困難者，乃勞工退休基金與勞工保險基金兩者，行政院勞委會的網頁上幾乎難以找到相關資料，則勞工想要瞭解其所繳交的勞退金或保險金的運用狀況為何，則似屬困難，此等攸關勞工將來退休給付或保險給付的後盾，其不但降低其勞工對其權益的瞭解保障，且阻礙勞工的參與可能性。二、財政適正營運管理原則，屬於國內研究的空白，本文初步以為，可分為程序上的基準設計與實體上的基準設計兩者，前者的程序基準應該較為可行，後者的實體實踐，則可能淪為抽象的理念，例如獲益的高低，安全與否，往往受到外在市場的波動影響，要如何量化考核，或有不易，故則還是有賴於程序的設計要求。可從資金運用計畫的適正營運管理、資金運用執行的適正營運管理、資金運用成果考核的適正營運理。至於實體上，則有安全性與收益性兩者的要求，可為後續的考核依據。目前在財政投融資的實務運作上，行政院開發基金本身有固定的經營團隊，人力資源相對豐沛，中長期資金、郵政儲金亦復如此。比較有疑慮者，還是勞工退休基金與勞工保險基金，勞委會或者勞保局相較於公務員退休撫卹基金的人力組織，顯得不足。是以組織的改造，如引入行政法人化的機制，則可進行考量。問題在於，目前公務部門的的人力資源，可能無法因應財政投資與融資等專業判斷，且常任文官往往偏向保守而欠缺積極性，則其安全性有餘，收益性往往顯得欠缺，則透過委外經營，則可藉助外來的專業能力進行補充，但對於委外運用，如何在程序上公正公開，有賴徵選程序的制定，並且必須對於其績效進行有效的考核與後續的追蹤。三、傳統的消極財政健全原則，將焦點放在公債有所不足，更可以積極財政健全原則精神，納入財政投融資的思考。 伍、展望：本文的研究，仍有諸多的缺失與不足，有待強化與補正，下面三點，或可為將來繼續努力的方向。一、個別財政投資與融資行為之細緻化的再分析：財政投融資的法律概念與原理原則，在本文的嘗試下，進行了若干的推導，亦經過台灣實證的研究，整理了若干的實際運作資料。然限於實證資料取得的有限性，財政透明度不足的狀況下，取得政府單位所提供的資料，似乎顯得支離破碎，不及反應現實情況，相關研究報告亦有若干時間落差，本文為求通觀台灣全體的財政投融資圖像，只能選取六個財政基金進行簡單鳥瞰的觀察與討論，對於個別的國家財政投資與融資的行為，有賴於更進一步透過與其他學科領域的分工合作，進行分析的工作。再者，本文法概念、法原則等課題，與後續的實證研究連結性，有所不足，亦有賴將來為後續的努力。二、地方之財政投資或融資可能性的嘗試：鑑於地方財政的財源普遍不足，但仍無礙於地方就其財政資金進行投融資活動，特別是中央地方的權限劃分上，地方財政投資或融資的依據何在？是否與地方課稅立法權相同，受到憲法的保障其行使的界限為何？或可個別為文進一步探討。三、財政投融資通則法之立法草案的建構：財政投融資法制化的健全，除在形式上經由法律保留的基本要求外，本文以為，除將個別基金或資金運用進行統合外，在立法例上，可否類似特種基金的管理準則般，將財政投資與融資的法律概念與法律原則，乃至組織法與行為法上的共通事項，以通則法的立法方式進行綜合性的立法，有賴將來為後續的研究。