警察行政調查權之研究—以臨檢為中心

Abstract

論文摘要 警察機關之權力行使，係典型行使公權力行為，其中實施之「臨檢行為」係較全面的、一般、不特定對人民造成侵犯，廣泛的將查知觸角深入一般人民，理應有較全面性控制。 警察執行其任務，除了應適用刑事偵查嚴格程序之偵查行為不應隱遁至行政行為內，即便是行使行政權之行為，不應、事實上也不是毫無規範，本文討論之中心：警察臨檢行為，大法官釋字第五三五號解釋即從法律保留等憲法上要求，對實務運作提出針砭。另外由於行政程序法的通過，我國進入程序時代後，將相關機制適用於行政行為決定上，提高決定的正當性與正確、合理性。 本文即嘗試使用上開實體及程序標準及衍生更細緻化、合憲性的規範理論，檢視我國警察法制上侵害性、不特定性及爭議性之「臨檢」行為，用供執法政策、執法實際手段之參考，以提高人民接受行政行為之信服度與正當性，或降低警察執法誤判的機率。同時達到警察權力行使、人民權利保障、與社會治安效能達成三方平衡。 一、警察行政調查權及其限制 警察為行政機關之一，其權限行使性質，無非係行政機關所為之行政處分，其查知行為，亦屬行政決定做成前之資料或證據方法之蒐集行為，即便其行為法效果常兼具行政及刑事法上的競合意義，然包含臨檢在內的行政機關查知行為，在行政法學定義上，則位於「行政調（檢）查」的一環，目的均在於取得達成行政目的所需之資訊，及預防、糾正或制裁不法行為之作用。是在研究「臨檢」定性之前，則需就行政調查意義及其與人民基本權防禦面向之衝突與規範先為釐清。而行政調查一般性法益侵害，以「資訊自決權」為憲法上肯認之基本權較能適切凸顯其問題。其居於資訊蒐集過程的權力規範，應符合程序時代法治國家要求之相關實體及程序原則。 警察資訊取得方式，本文主要討論的標的—狹義的臨檢行為，以及有特定地點的訪談行為—「通知到場」與主要針對特定人的訪查行為—「戶口查察」，以上學者稱為「一般資訊取得」，另有國家機關與人民欠缺雙方面的交互作用，單以國家行為為完成資訊取得手段，無庸相對人（人民）為相對應作為，學者稱為「特別資訊取得」，二者間關係，在於上述蒐集原理原則之一般拘束下，產生「原則—例外」的模式，例如監視器或第三人的使用，涉及公開或直接原則之例外規定，而歸類於特殊的資料蒐集方式，關於公權力行為控制，由於侵害的強度不同，在行使程序的光譜點上，其蒐集方式應受到不同強度的限制。 二、臨檢行為的性質、要件控制及來自憲法應有的規範內容要件控制 比較德美日三國法制，約可瞭解法制上警察臨檢作用之不同定位。我國是屬於公法與私法二元分立的國家，有關警察的職務行為，也因另有輔佐司法機關部分職務之存在，因此如何確切區分警察的角色，進一步將具有主體性的行政警察，及具有輔佐性質的司法警察區分開來，將是區辨救濟途徑及合法性要件選擇的關鍵。行政法上，從行為概念觀之，對人民施以臨檢行為，以臨檢目的而言，無非是為取得該人民某種資訊以遂危害防止權利，觀以警職法以下相關資訊取得之規範更明，此時即可能有隱私權（或類型化的「資訊自由權」—侵害人民「不被國家知的權利」）的侵犯發生；而臨檢本身手段，包括攔停等物理實力的加諸，則另外涉及人身自由的限制，定性上自以行政處分視之。 關於警察權力行使的憲法界線，除人身自由限制的憲法保留制度性保障，為憲法最低程序保障限度，立法者並非不得為較高標準的程度設計，但應注意程序成本。 國家行為（含警察行為）的合憲性要求，近來逐漸由「結果正確」往「程序正當」一端遞移，在做成決定之前階段，即加強行為做成的程序上控制，其優勢為，詳盡的程序義務履行可減弱臨檢行為的侵害性，現代正當程序的要求，取而代之的是兼顧人民權益與行政效能的雙向互動模式，即將上開衝突關係，轉換為行政程序法體現的告知、參與等精神。以積極的程序觀，將反射性（reflexivity）與回應性（responsiveness）植入程序時代政府與人民互動的特徵。 在與犯罪有關之行政警察作用，幾乎同時或接續將進行司法警察作用之情況，其二者關連甚難釐清，僅能就具體案件，依各該法律規範要件，予以判斷。 我國法制囿於法律依據、執法主體、程序及救濟的規範不同性，行政調查權司法偵查權的手段區別不得不然需有切割，實用的解決之道，學者提出之標準：主觀上必需衡量警察有無充分之理由，有充分理由時，得為侵犯性較強之處分，當警察之理由不夠充分時，只能為侵犯性較弱之處分，甚至不得採取任何措施，深值贊同。在我國行政、刑事分立之闡釋，似可解為越有充分理由，採行司法偵查手段之合理性越高以客觀事實證據的取得，警察獲致主觀係「合理懷疑」或「相當理由」程度不同，「合理懷疑」係針對危害的防止，「相當理由」將導致「刑事犯罪構成要件的浮現」，即轉為刑事（司法）程序。亦即行政行為與刑事程序的分割與轉換時點：臨檢程序的界線—犯罪事實的浮現：特定被告與犯罪事實。警察行為進入刑事偵查權的行使，同時應適用嚴格的刑事程序，含告知義務等之履行。 從法院實務見解亦可看出，警方假行政之名行司法偵查之實行為，苟未符合行政作用法規範，將導致其後司法偵查效力的打折之趨勢，已漸為實務操作所引入。 三、臨檢制度的演變及目前法制度面臨的問題 司法院大法官釋字五三五解釋認為：警察人員執行場所之臨檢勤務，應限於已發生危害或依客觀、合理判斷易生危害之處所、交通工具或公共場所為之，其中處所為私人居住之空間者，並應受住宅相同之保障；對人實施之臨檢則須以有相當理由足認其行為已構成或即將發生危害者為限，且均應遵守比例原則，不得逾越必要程度。臨檢進行前應對在場者告以實施之事由，並出示證件表明其為執行人員之身分。臨檢應於現場實施，非經受臨檢人同意或無從確定其身分或現場為之對該受臨檢人將有不利影響或妨礙交通、安寧者，不得要求其同行至警察局、所進行盤查。其因發現違法事實，應依法定程序處理者外，身分一經查明，即應任其離去，不得稽延。並要求國會有立法義務。警察職權行使法主要以三條文規制臨檢行為，其規範章名為「身分查證」，細譯其規範內容，則以「身分查證」為基礎（發動目的），隨之附加二種「交通容器檢查」及「酒精測試」檢查態樣，係立法者將「臨檢」內容限縮定型化。現行法定臨檢的規範要件（發動要件）—原因事實：合理懷疑（reasonable suspicion）或法定理由（推定合理懷疑，舉證責任置換）。其手段為攔停、盤問及要求出示身份證明、臨檢之保安行為—拍搜檢查、同行等多階段行為組成的身分查證，其階段行為並具有接連性，即必須一步一步進行（one step at a time），任何一部分均需建立更高度的合理懷疑始能再進行下一階段對人民權利更大侵害的檢查。另外獨立出身分查證附加檢查型態：交通容器檢查與酒精測試，其中關於酒精測試得採行的測試手段依警察獲知之理由（證據）多少，而得進入不同階段：觀察、呼氣、平衡測試（？）等。臨檢得採行之手段，與前提證據應合比例性，亦即臨檢行為有理由（證據）越充分，臨檢手段越能強烈之階段性格。易言之，以警察前提獲得的資訊（證據）程度，而執行各階段行政甚至進入刑事行為（以階段性取得之證據程度，作為下階段查知行為之基礎），而分別適用各該法律之規範，在行政法上管制或防止危害行為時，並不得有逾越前開目的範圍之限制。 資訊取得方式、取得後運用、保存銷毀等後續處理對人民之「資訊自決權」影響甚大，必須有相當規範控制之。 四、臨檢侵害行為之主要救濟途徑 法治國原則下，國家關於人民權力受侵害者，應給予人民適當、立即、有效的救濟。 關於臨檢救濟的途徑，以異議制度最為重要（程序成本最低）也最為特殊。 之所以在訴願及行政訴訟之外又設立一個異議制度，係因為警察職權之行使多係當場、即時、迅速為之，一般之行政救濟管道會有緩不濟急的危險，或僅能請求事後之損害賠償，而無法請求撤銷該臨檢行為，蓋該行為於後續爭訟時已「執行完畢」。故警職法參考司法院釋字第五三五號解釋及行政執行法第九條規定，於本條第一項設「異議」程序。 雖然文獻上已提出諸多具體主張，試圖區分人民所面對的到底是行政警察或刑事警察，但既然在規範上有模糊空間，對於人民而言，要求其區分尤屬困難，則國家應容許人民在選擇就救濟方式上有出錯的空間及補救方式。 警察職權行使法第二十九條第三項規定：義務人或利害關係人因警察行使職權有違法或不當情事，至損害其權益者，得依法提起訴願及行政訴訟。相對人或利害關係人並不一定先經過異議程序才能進行後續的訴願及行政訴訟。因此職權法第二十九條第三項與第三十條均係訓示規定，如無規定卻符合訴願法及行政訴訟法的要件，應不能說排除人民的救濟機會。 臨檢性質上原則係警察的主動勤務（過去稱為攻勢勤務），其在國家責任範疇內，應適用國家賠償法第二條第二項前段規定：「公務員於執行職務行使公權力時，因故意或過失不法侵害人民權利者，國家應負賠償責任。」之規定。其中警察職權職權侵害的關鍵「不法」要件判定標準，在極大化保障人民權益的觀點下，認為不法，只要是警察行為欠缺客觀上之正當性即可，不以違反成文法規為限，尚包括違反誠信、信賴保護、比例、公序良俗等原則。警察超越適法性範圍的臨檢行為，在國家賠償法尚屬於「不法」要件該當，縱令事後找到相關犯罪證據，並不因而阻卻警察機關先前不法的賠償責任，此一見解，值得部分為求績效而對程序要求無是或便宜行事之警察機關深思。 由警察權的行使所及的損害，對於其補償與否，要將規制的手法、損害的性質．程度作綜合性地詳細思量，來判斷是否實質上地符合「特別的犧牲」是必要的。如何區別一般犧牲與特別犧牲，通常是以立法者之意圖、事務之本質（Natur der Sache）以及公正與理性之判斷等。一般人忍受之界線，亦即，期待可能性，由立法者規定之。具體而言，仍得依一般信念，依理性公正思考來判斷犧牲界線。至於補償額度，需本於公平正義，謀求公益與私益之調和，酌予公平合理之補償。