大陸地區人民在台工作管制之研究

Abstract

「兩岸人民關係條例」不但限制或禁止大陸地區人民在台灣地區工作，其也限制或禁止台灣地區人民雇用大陸地區人民在台灣地區工作。在1992年「兩岸人民關係條例」制定之時，基於一個中國和主權及於大陸的宣示，大陸地區人民和台灣地區人民一樣，都是「憲法」意義下的中華民國國民。從大陸地區人民的受雇人角度來看，自得享有「憲法」第15條：「人民之生存權、工作權及財產權，應予保障」規定中的工作基本權利之保障。而從台灣地區人民的僱用人角度來看，勞動僱用之選擇權利或訂約自由，亦可由「憲法」第15條關於財產權保障內涵之契約自由推導得知，或可由同法第22條：「凡人民之其他自由及權利，不妨害社會秩序公共利益者，均受憲法之保障」規定中，得出應同受保障的結論。 然而台灣地區地小人稠，隨著兩岸交流的開展，大陸地區人民勢必陸續進入台灣地區，若大陸地區人民得以在台工作，勢必影響台灣就業市場的平衡，導致台灣地區人民原有勞動條件的降低；而在中共仍未放棄武力犯台，對我敵意未消的現況之下，如引進大陸勞工遍布全島各地，自有安全顧慮。因此，基於維持社會秩序及增進公共利益，依照「憲法」第23條：「以上各條列舉之自由權利，除為防止妨礙他人自由、避免緊急危難、維持社會秩序，或增進公共利益所必要者外，不得以法律限制之」，立法限制人民之前開基本權利，限制或禁止大陸地區人民在台灣地區工作自有其正當性及合憲性 。 此外，從「兩岸人民關係條例」自1992年制定公布後的執行面來觀察，除了基於人道理由而有條件開放依親居留的大陸配偶在台工作，及基於促進產業發展變相引進大陸漁工及高階技術勞力外，在「兩岸人民關係條例」第11條所規定的普遍性的大陸勞工引進方面，行政院在13年後的今天，竟仍未依法訂出許可及管理辦法。此種經立法院立法許可，行政院卻未依法律擬訂命令付諸實行的現象，不僅違反「憲法」的明文規定，更使立憲主義下權力分立制衡及國會優位原則蕩然無存。在立憲主義下，不論是基本人權的保障，或是國家權力部門相互間的運作，俱應依憲法的規定。行政院對於此項立法認有窒礙難行之處，除非依循「憲法」第57條第3款規定移請立法院覆議，否則不應消極地拖延不執行。既經立法權衡後依照「憲法」制定「兩岸人民關係條例」採取有限度、有條件的管制方式，卻由於行政院遲遲未予訂定相關辦法，則不僅僅構成對於人民基本權利的限制，實質上等同於變相的剝奪人民之權益。 吾人雖得以理解，由於面對兩岸不確定的互動情勢，增添了國家安全的顧慮；大陸地區人民與台灣地區人民同文同種的優勢，雖便於溝通及訓練、管理，卻也突顯出其可能帶來社會安全的疑慮。因此，基於國家安全以及社會安定的公共利益考量，必須對於大陸地區人民在台工作施以相當程度之限制，但不論是大陸地區人民的工作基本權保障，或是台灣地區人民的勞動締約自由權利，其限制仍應以法律為之，遂有「兩岸人民關係條例」的制定。但行政部門的遲遲不作為，卻無異於無限擴大了管制，等同於變相違憲的剝奪人民基本權利，也無異於把國家安全或社會安定的公共利益要求無限上綱，會不會使得「兩岸人民關係條例」對於大陸地區人民在台工作管制背後潛藏的管制目的具體意涵逐漸模糊，成為一種不確定法律概念，而任由行政部門視其利益隨意曲解？ 「兩岸人民關係條例」為何可以因應國際經貿情勢的發展，而增訂第11條7項規定，允許跨國企業及在台營業達一定規模之台灣企業雇用大陸地區人民；亦可以因為保護婚配大陸配偶家庭免受經濟困窘之苦，以避免造成社會問題的考量，而增訂第17-1條規定，允許經許可依親居留及長期居留之大陸配偶，得在台灣地區工作。斯時「兩岸人民關係條例」的管制目的改變了嗎？在原有管制目的未改變之前，為何能夠改變管制內容作出局部的開放？還是管制目的的內涵隨著背景環境的改變，應該做出新的解讀？而如果管制目的並未改變，且其內涵如舊，管制內容的調整與部份開放，又是基於什麼樣的原因？如果開放是可能的，是不會影響管制目的的落實，原先為何不作出開放的決定？如果這一切的疑問都找不出理由，那是不是可以證明部分的開放已經成為政府為了兼顧其他政策目標，不得已的挖東補西措施？此時應不應該把「兩岸人民關係條例」的管制目的跟其他政策目標作一比較衡量，以決定不同政策目的的優先性或重要性？ 從以上的分析，本文認為政府的管制行為存在的前提，乃在於被管制行為對於公共利益會造成破壞與衝擊，因此為了謀求公共利益的維護，方有以國家權力介入進行管制的必要。管制事實上是為了消除或控制負面效應，當負面效應能夠透過一定的方式控制或消除時，原有管制內容才能進行調整。因此，理論上來說，在大陸地區人民在台工作問題上，政府的風險控管能力才是決定是否引入外部勞力及其上限的關鍵。也就是說，對於大陸地區人民在台工作，基於國家安全與社會安定之要求，本來是不應該允許的，但如果政府能夠做到有效的管理，以控制其對國家安全及社會安定的危害，自然應導向開放處理，否則既無公共利益的危險，全然禁止便屬於侵害人民之權益。 現行「兩岸人民關係條例」對於大陸地區人民在台工作問題，採取的管制方式應定性為「行政─司法」雙軌制度，一方面將管制的技術層面問題與管制目的之落實交由行政機關負責，一方面則將處罰的權限交由法院執行。從人民權益保障的角度來看，這樣的方式雖然使得違法的認定，必須經由法院的審判程序，對於人民權益的保障程度較大，但所有的處罰皆由法院進行，其所耗費的管制成本也較高；從機關執掌與權限分配的角度來看，在大陸配偶在台工作部份，是由勞委會考量是否影響國民就業調整管制內容。但在大陸漁工部份，雖然會影響國內漁民就業，卻是由農委會據以執行，造成經濟發展需求凌駕於原有管制目的之上，管制目的當然無從落實。從管制工具的選擇來看，一昧的採行命令控制型工具，不但管制成本較高，效果也不見得比經濟誘因型工具來得好；從管制的執行措施來看，相對於「就業服務法」採取行政罰與刑罰雙軌的方式，「兩岸人民關係條例」只採唯一刑罰的方式，且其刑度相對較高，可能有違反平等原則與比例原則之虞。 綜合前述觀點，本文將以大陸地區人民在台工作管制作為探討主題，並就研究目的歸納如下： (一)、本文將先行分析釐清大陸地區人民在台工作管制之正當性與必 要性，重新檢討與定位管制目的，以進一步分析其具體意涵， 並就政府其他政策目的與管制目的之衝突，進行衡量比較，以 決定政府總體政策的規劃與安排。 (二)、本文將重新檢討管制執行面的機關組織與權限分配問題，分析 目前執掌分配的盲點，並從現行管制組織與制度設計，對於管 制目的與管制成本節省間的關聯，進一步分析其利弊。 (三)、本文將進一步探討現行管制工具及執行措施，對於管制目的達 成的有效性關聯，並從管制目的之落實，嘗試尋求更適當的管 制工具搭配。 (四)、最後本文將嘗試對於現行大陸地區人民在台工作管制模式，提 出可行的建議方案。