美國聯準會的權力與獨立──以歷史發展和組織架構為中心

Abstract

20世紀末，在西方國家遭遇嚴重停滯性通貨膨脹（stagflation）後，掌握貨幣政策的中央銀行逐漸受到重視，研究中央銀行的文獻開始大量出現，而在這些文獻中，又以獨立性的討論為大宗。 在民主國家，政治人物多以「維持經濟繁榮」或「改善經濟環境」為方針以滿足選民。但政治人物過度訴諸人為方式以提供充足的貨幣和貸款，長期將對整個社會、經濟和政治平衡造成破壞。因此欲達到金融穩定，首重中央銀行保持獨立決策；也就是說，控制通貨膨脹率和穩定國家經濟成長是目標，而維持「中央銀行獨立性」則是過程。 獨立機關的概念以及第一個獨立機關成立均源自美國，聯邦準備系統（又稱聯準會）作為美國的中央銀行，其政策決定和輸出影響國家和全球甚鉅。但聯準會是個充滿神祕色彩的機關，聯準會的組織、政策和操作皆令人費解，一般人難以窺其方針。聯準會內部有各式各樣的機構、組織，它是「複數主體」，找出這些機構的內部成員和對應的任務性質，對理解整體聯準會非常重要。另外，若要研究聯準會，也必須關注其歷史脈絡和立法演變，聯準會具有百年歷史，只有討論法條修正是不夠的，實際上法律造成的影響往往跟一開始的立法目的不盡相同，故研究立法和實務如何交互影響，也是了解聯準會的重要方法。 另外，聯準會手握國家和國際經濟大權，總有「局外人」對聯準會權力虎視眈眈；總統和國會作為聯準會的兩大「外敵」，其態度、行為、政策方向皆能左右聯準會，因此了解他們如何介入聯準會、使否有效介入聯準會、依法介入或是以法律外方式介入等等，也是研究聯準會權力和獨立的重要課題。 本文自聯準會法律、歷史和實務觀察聯準會政策制定出發，希望建立淺顯易懂的聯準會框架，並以此框架來分析聯邦準備系統，以及討論聯準會的權力和獨立。希望藉由討論聯準會的權力機制，併同了解權力對獨立性產生的影響，反思我國中央銀行的權力和獨立。