臺灣援外策略轉型：從「外交導向」到「發展與安全導向」

Abstract

臺灣在事實上是一個獨立國家，但在中國打壓下，其法理上的獨立地位並未得到國際社會的廣泛承認。半個世紀以來，臺灣透過雙邊援助來爭取與鞏固邦交關係，藉以獲得法理上的承認。這種「建交導向」的援助及其產生的不對稱權力關係，吸引了學界的關注。然而過去十多年來，臺灣積極與非邦交受援國以及北方援助國建立多樣化的夥伴關係。本研究挑戰臺灣援助研究的「建交導向」的假設，運用國際關係理論以及發展地理的全球南方和南方概念，探索南方援助國的轉型，並回答臺灣援外政策的思維，如何以及為何在不斷變化的全球發展格局中，由哪些行動者於何種脈絡下推動轉變。 廿一世紀初以來，全球南方出現多個新興援助國。為此，北方援助國試圖在經濟合作與發展組織（OECD）建立的國際援助典則下將他們社會化。我梳理三種類型的南方援助國社會化。其一，制度主義社會化是指北方在國際組織中運用獎懲機制來改變南方新進成員國的行為，例如歐盟底下的東歐國家和OECD底下的韓國；其二，建構主義社會化是指北方運用認知學習方法，以三邊合作為雙向學習過程，創造新知識、重新定義利益、進而改變南方援助國的合作行為，例如日本與巴西在莫三比克的三邊合作；其三，現實主義社會化是指新興南方援助國試圖消除北方的敵意並改善全球形象，例如胡溫時期中國引進部分北方的論述，並參與小規模的合作實踐。本研究將臺灣援外政策的轉型納入國際社會化的概念中，填補國際關係研究長年以「建交導向」為預設的理論空白，並主張臺灣作為南方援助國社會化的動能來自於打破孤立的渴望，進而促使臺灣改變援外實踐，擺脫「建交導向」的思維，轉而建立自身為負責任的全球人道和發展援助者，並與北方發展區域及全球安全夥伴關係。 臺灣援外的國際社會化始於馬政府時代一系列靠向北方援外典則的論述、法律框架和實踐上的改革。這個改革背後有濃厚的現實主義社會化，亦即臺灣需要減少來自中國的敵意，以騰出更多政策空間。繼任的蔡政府則偏向建構主義社會化，其不顧中國的反對，積極提出「理念相近」的概念，主動接觸更多新的北方夥伴並投入他們關切的議題。這一系列的改革進一步創造了臺灣援助的多重夥伴關係。A類援助是針對邦交國的發展合作，包括A1類南南合作和A2類北南南合作。B類援助是與北方進行的人道援助，包括B1類南北援助和B2類南南北援助。C類援助是與非邦交受援國的南南合作。 本研究基於改革後的成果以及其建立的多元援助夥伴關係，進一步將臺灣轉型援助分為「發展導向」和「安全導向」兩種取代「建交導向」的思維。蔡政府新南向政策是典型的「發展導向」援外案例，調動大量非外交部的資源，以及企業和公民社會行動者，深化和培育與印太國家的多重聯繫。同時，臺灣援外議程也和北方（尤其美日澳等）的印太戰略對接，使他們將臺灣視為推動印太地區安全和繁榮的重要協作夥伴。這種「安全導向」的援助包含兩個先後層次：區域/全球安全和臺灣安全。臺灣首先投入協助北方處理安全議題，例如中東難民危機的人道援助、新南向接軌印太戰略、COVID-19疫情下的口罩外交等，使臺灣成為北方推動區域/全球安全的夥伴，深化雙方的信任和友誼。然後，在這些信任和友誼的基礎上，北方願意在臺灣陷入危機時保護臺灣，例如2021年北方對臺灣的疫苗外交。這種「安全導向」的思維，已經和過往將加入聯合國視為一種國安戰略的「建交導向」援助思維截然不同。 本研究最後提出三個理論啟示。首先是一種新的東亞援助模式，其特點是援外政策的民主化，包含民間組織大量參與並成為監督者，以及應對中國在印太地區日益擴大的威權主義之下的共同安全利益。其次是打破國際孤立的渴望的背後日益增長的世界主義，這些經驗為其他未被承認的民主國家（例如科索沃和索馬里蘭）提供經驗，不再直接尋求法理上的國家承認，而是透過在全球共同議題治理中建構實質夥伴關係，轉而在這夥伴關係之上推動法理上的議程。最後，在多元的夥伴關係中，臺灣也扮演著不同的角色，既是北方的資助者形成南北南合作，也是北方支持下的執行者形成北南南合作，展現了南方援助國在傳統北南援助與南南合作之外，創造在國際援助體系中新的地位的可能性。