臺灣政策執行中多階層否決之研究—以核四興建與中科三期開發案為例

Abstract

為解決社會面臨的實際問題，公共政策學者常思考一個問題：甚麼是好的政策？掌有社會資源配置的政府也在問：「為什麼經過層層思考與專家諮詢的政策，會受到反對、否決？」相對的，民眾也總是希望政府能接受其意見，制定一個「好的」政策。然而，不同面向的訴求者，都希望能有一個好的政策，但囿於政策思維角度不同、考量優先順序不同、資源有限等因素，因此實務上所制定之政策，常成為多方妥協之產物，既是妥協之政策，就非多方均能滿意之政策，致使不滿、抗爭、否決等狀況難免會產生；此外，即使一個立意良善的政策，如果沒有辦法順利執行，則無從達成其政策目標，又如政策執行不力或因選擇了錯誤執行工具，輕則政策成效不彰，嚴重則可能導致政策失敗，甚至產生負面效果。 核四興建案，自1980年5月台電提出核四興建計畫案後，已歷時30年之久，整，體興建案隨著國內外政經環境變動而有所變化，歷經多次不同面向政策否決，目前係以「封存」為政策結果，然此政策已定案嗎？中科三期開發案本代表著國家產業升級的使命與期待，因開發主義與環境主義的衝突，加上行政與司法間的「見解」不同，成為另一種否決範例。 本論文研究架構係以民主政治之探討為基本命題，首先依循民主政治本質及基本原則、正當性危機、代議制度危機，引申探討政府體制政策否決權、系統文化政策否決權、公民參與政策否決權。透過相關文獻檢視與探討，研究發現如下︰ 第一，在政府體制政策否決權部分，權力制衡是最重要的原則之一，在原核心領域下，避免濫權目的出發的否決權，權力制衡來源除政府體制行政、立法、司法（我國尚須包括考試權、監察權），定期改選行政機關長或民意代表，由民眾直接檢驗，將是政策否決過程中可觀察的一項重要指標。 第二，系統文化政策否決權部分，透過歷史脈絡了解政策否決點不是一個時間點，而是一個過程。而公民積累力量成長，對政府信任度下降到一定程度，政府部門必須採行相對因應改變，也是促成否決的因素。 第三，公民參與已成為許多政策執行成功與否的重要指標，尤其在公民參與時機、程度及資訊對稱性上，是眾所關切的指標。而近年來，由於新科及的普及化，電信網路發達，網路社群媒體盛行，漸漸影響公民參與形式與內涵。首先，社群媒體快速傳播、動員特性，透過網路集智，政策懶人包、豐富圖文資訊等快速讓許多人容易了解政策內容及快速動員；另一方面，網路群媒體帶來年輕世代的關切公共事務的契機。 第四，第四， 政策執行多階層否決代表意義即是，政策執行可能面對多元或多重的反對、中止等，因此，政策執行遭遇否決非是上述任一在政策否決權單獨存在狀況，而是交互影響，系統文化、公民參與、政府體制間，彼此受影響改變。研究架構分為三面向，僅是便於理解而來。 最後，本研究建議︰第一，邁向第四代政策執行；第二，聽證程序制度化；第三，啟動政策環評制度；第四，搭配聽證制度的環評法修正。後續研究部分，如何在權力制衡中，避免否決權的濫用，進而危害民主體制；以及基於有權力，就有課責，如何針對政策否決權予以適當的課責，也是後續深入研究的一項課題。