從中央與地方關係初探廣州農民工社會保障政策推行

Abstract

本文主要從中國農民工的社會保障政策領域為出發點，探討中國中央與地方 政府對於社會保障政策領域的互動關係。迥異於以往研究途徑，本文將從較宏觀 的角度，即中央與地方關係視角，初探中國農民工社會福利保障政策之中央與地 方關係。社會福利制度的推動必須仰仗中央政府與地方政府的相互協力配合，一 旦兩者呈現對立局面，極易造成政府整體施政困難，透過集體合作達成社會資源 「重分配政策」往往遭到阻絕。因此，中央與地方的協調與合作將有助於社會保 障政策的推行。尤其，在社會保障政策領域中，中央與地方的事權與財權劃分也 會影響到社會保障政策的支付水準及覆蓋率。中國往往在制度不明確中制定諸多 政策，而導致地方政府有責無權，中央政府有權無責的困境。本文以中央政府與 地方政府的「政治面向、經濟面向與社會面向」為架構，透過廣州農民工社會保 障政策為例，企圖解釋中國中央與地方政府在農民工社會政策領域中的競合關 係。 本文研究結果指出，中國的社會保障政策已將事權與財權轉移至地方政府， 地方如何推行社會保障政策與中央考核指標有密切關係。以本文研究案例廣州而 言，廣州市在農民工社會保障政策的推行，主要就是依據中央的政策綱領所推動， 其主要的政策立法動機係以社會穩定為首要目標，並非由農民工的社會公民權所 出發。對於地方政府而言，社會穩定與經濟持續發展為首要目標，即便廣州給予 農民工與城鎮職工相同的社會保障待遇，但因為戶籍限制，許多雇主與農民工並 不願意投保，這突顯戶籍制度至今仍為農民工社會保障推行的主要障礙。廣州市 雖提出積分入戶，欲透過根本性戶籍制度改革以期消弭城鄉戶籍的歧視與差異。 然而，積分入戶的嚴苛限制與入戶標準，反而成為農民工一道跨不過的城牆將多 數農民工阻絕於外，更形成新的身分差異，即為「本地/外地」的身分區隔。

The aim of this essay attempts to explore the policy implementation of social security for migrant worker in Guangzhou from the perspective of central-local relationships in China. Results of this study showed China's social security policy was extremely decentralization. How Guangzhou carried out social security policy and the assessment indicators of Central Government are related. In this essay, the case study of Guangzhou, where the primary target of implementation of social security for migrant worker is mainly based on social stability not on citizenship. Moreover, the foundation of Guangzhou in the implementation of social security for migrant workers is Central Government policy agenda instead of taking it initiative. For Guangzhou, social stability and sustainable economic development are the ultimate objectives. Even migrant workers have the same social security benefits with urban workers in Guangzhou. Indeed, the migrant workers still lacks many of the rights, benefits and indemnification. Overall, the Hukou system still a major obstacle to social security policy of migrant workers. To conclude, this study may be of importance in explaining the effect on decentralization of social security policy, as well as in providing researchers with a better understanding of why Guangzhou formulated social security policy to migrant workers from political, economic and social perspective.