戰後台灣地方自治的轉型：法律史視角的考察

Abstract

1950年，無視《中華民國憲法》中制定省縣自治通則、召開省民代表大會、制定省自治法的要求，台灣省政府頒訂了《台灣省各縣市實施地方自治綱要》。表面上，縣市層級與鄉鎮市層級的地方自治體，終於可以全面選舉自己的首長與民意代表；實際上，國民黨政權卻可以透過控制中央政府與省政府，進而控制台灣省的地方自治體。直到1994年，《省縣自治法》與《直轄市自治法》制定，台灣地方自治才完成從「非憲法所定」到「憲法所定」的轉型。 這樣的轉型是怎麼發生的呢？轉型又是如何可能？本研究即嘗試著從法律史的視角，考察1950年至1994年間的地方自治法制。由於此時期的地方自治受到黨國體制的支配，本研究稱之為黨國支配期。本研究認為，所謂轉型，其實也就是黨國支配期的崩解。要理解黨國支配期的崩解，也必須理解黨國支配期的形成與發展。 本研究發現，地方自治法制具有高度政治性，這不只是黨國支配期所獨具，也存在於1945年至1949年的戰後初期，更存在於訓政時期的中國大陸以及日治時期的台灣。這樣的高度政治性，表現在中央政府是如何「運用」地方自治法制來干預地方自治體的活動。為了確保地方自治法制能夠為中央政府所運用，日治台灣、訓政中國、戰後初期的地方自治法都是由上而下所建立。因為是由上而下，所以比起中間團體與地方社會的自治慣例，作為法規範的地方自治法制要來得較為有用，命令位階法規範又比法律位階法規範更為有用。這也是為什麼，黨國支配期的地方自治法制，會無視《中華民國憲法》的種種要求了。 由於地方自治法制具有高度政治性，所以完成從「非憲法所定」到「憲法所定」的轉型，也就需要高度的改革動能。這股改革動能，便來自於1990年代初期的政治鬥爭。所謂政治鬥爭，既是反對勢力與國民黨政權的鬥爭，也是地方自治體與省政府及中央政府的鬥爭。 這樣的政治鬥爭可以視為兩種因素的結合。其一，1970年代以來的自力救濟熱潮與1980年代以來的社會運動狂飆，在一次又一次的抗爭當中，作為抗爭發起人或參與者的地方住民，逐漸獲得各界的注意與重視，其政治地位也逐漸提高，這就為鬥爭提供了動能。其二，1980年代後期，反對勢力為了抵抗國民黨政權，不僅奪取了地方自治體的政權，甚至回過頭來「運用」地方自治法制來抵禦中央政府的干預，像是1989年的「地方包圍中央」便是為鬥爭提供策略的顯例。鬥爭動能與鬥爭策略結合而成的政治鬥爭，便構成了地方自治轉型的因素。 然而，儘管政治改革促成了地方自治轉型，但也只是「非憲法所定」到「憲法所定」的轉型而已。轉型前的問題：民主正當性的赤字、直轄省轄二元體制的失衡、規範變遷與社會變遷的落差，不僅未隨著轉型而獲得解決，反而愈來愈嚴重。由此可見，地方自治的轉型有其侷限。如何回應這樣的侷限，即為當代地方自治的重要課題。