公課理論之研究─以收取原則為中心

Abstract

公課為公法上強制性金錢給付義務之統稱，指國家非經人民個別、直接同意，依國家單方意志，對人民強制課予之金錢給付義務。公課屬法定之債，法律行為雖能影響公課之債的發生或其數額，但公課之發生及其內容，仍非以私人之法效意思的內容為依據，而悉依公課法之規定。國家先行以公課法設定一定之要件，再直接依該法律或經由個別之行政處分或法院裁判，對符合要件者課予公課給付義務。 公課收取原則，係指據以決定人民是否應負擔公課，以及應負擔多少額度之原則。因應不同之事務本質，公課之收取，有其應遵循之原則，以將公課收取之系統作用價值化、邏輯化，防杜公權力恣意行使。公課收取原則之於特定公課，係於規範該特定公課收取之作用法中，以「﹝構成﹞要件」之形式呈現，決定人民是否應負擔該公課，以及應負擔多少額度。 公課收取原則之建構，旨在具體化負擔平等之思想。公課負擔係市場成本中之一部份，是故負擔不公平將造成市場機能自由競爭秩序之破壞。立法機關平等設計公課債權之構成要件，行政機關平等依法核定課徵，以實現負擔公平，使市場經濟不受公權力不當干擾。無論是何類型的公課，其構成要件之設計，均應有事理上之關聯性，否則，不足以維護公平，並遏制立法機關之恣意。公課法之要件如何設計，左右負擔義務之主體及其負擔之額度，平等原則不得單從形式意義考量，在選擇課徵對象及課徵強度時，均要有其實質合理正當性，如此始能貫徹公課負擔平等性之要求。 「應益原則」、「量能原則」為公課收取「額度」決定層次之原則，而「受益者付費原則」、「使用者付費原則」、「污染者付費原則」為公課收取「原因」決定層次之原則。此等公課收取原則無非均在具體化公課負擔平等之思想。 至於公課之類型，學說劃分為稅、規費、受益費及特別公課四種： 一、稅為國家或地方自治團體以獲取收入為主要目的或附隨目的，所強制課徵無特定對待給付，以金錢為內容之法定給付義務，其特徵為：一、國家或地方自治團體所課徵。二、以獲取收入為主要目的或附隨目的。三、強制課徵且無特定對待給付。四、以金錢為內容。五、法定的給付義務。稅因無特定對待給付，故其收取原因決定原則係採「能力者付費原則」，收取額度決定原則則係採「量能原則」。 二、規費為國家或地方自治團體為獲取收入，以支應因對特定人提供特定之行政給付所發生之費用，而對該特定人所課以金錢為內容之法定給付義務，其特徵為：一、國家或地方自治團體所課徵。二、有特定對待給付。三、為獲取收入以支應行政給付費用。四、向獲得行政給付之人半強制課徵。五、以金錢為內容。六、法定的給付義務。規費因具特定對待給付，故其收取原因決定原則應採「受益者付費原則」（包括「使用者付費原則」），收取額度決定原則則應採「應益原則」。 三、受益費為國家或地方自治團體為獲取收入，以支應因公共設施興建、改良所發生之費用，而對可能因公共設施興建、改良而受益之人所強制課徵，以金錢為內容之法定給付義務，其特徵為：一、國家或地方自治團體所課徵。二、有特定對待給付。三、為獲取收入以支應公共設施興建、改良費用。四、向可能因公共設施興建、改良而受益之人強制課徵。五、以金錢為內容。六、法定的給付義務。受益費因具特定對待給付，故其收取原因決定原則應採「受益者付費原則」，收取額度決定原則則應採「應益原則」。惟受益費之課徵並非由於個人之事實上利用或受益與否，而在於公共設施之興建，提供其利用之可能性，故本論文質疑其課徵正當性。

四、特別公課之概念外延不明，屬財政收支體系中之異類、不明體，故本論文不擬對其加以定義。其特徵，本論文亦不擬歸納，惟特別公課至少具有如下四特徵：一、國家或地方自治團體所課徵。二、強制課徵。三、以金錢為內容。四、法定的給付義務。依學說見解，特別公課之金錢給付義務與負擔理由之間存在特殊的法律關連，則於收取原因決定之層次，特別公課應採「原因者付費原則」，至於收取額度決定層次所採取之原則，須視收取原因為何而定。對於特別公課概念存在之必要性，本論文持保留態度。 由稅、規費、受益費、特別公課之定義、特徵及區分標準可知，稅、規費、受益費等公課類型，其實沒有辦法涵蓋現實情形中形形色色之各種公課。目前學說、實務對於特別公課之定義儘管模糊不明，但似可肯定：除非將稅、規費、受益費以外之所有公課類型，均歸類為特別公課，否則稅、規費、受益費、特別公課此四種公課類型仍無法將現實情形中所有公課囊括列入。然而，類型之劃分固具有重大意義，但不能忽略劃分類型之理由之一，即在利於檢討公課課徵之正當性依據。稅、規費、受益費或特別公課縱為傳統公課體系之四大支柱，但不意味其於具體個案之課徵，必定具有合理正當性。 公課之規制內容應隨其所追求之目的，有程度上不同的合目的性要件之要求。亦即並非所有具有不同之課徵目的的公課都可以在同樣的標準下，經由肇因和責任的關連被正當化。