歐盟處理土耳其申請加入的政策研究

Abstract

本文採用新自由制度主義的理論，來探討歐盟對土耳其申請入盟問題之政策、立場及相關發展。歐盟歷經多次擴大與眾多國家申請入盟，但土耳其是當中最特別的例子; 土耳其具有許多傳統歐洲國家所未有，因而引發疑慮的特質: 伊斯蘭教的文明、位處亞歐交界的尷尬地帶、記錄不良的民主與人權發展、至今仍蓬勃的人口成長率、幅員廣大的領土等。這個一個國家，再加上其入盟可能會對歐盟經濟、預算、共同決策、外交政策、勞工市場等面向帶來極大的衝擊，不只引起歐盟內部高度的爭議，也致使土耳其加入歐盟之路走得比別的國家，都來得更漫長。 從歷史發展上來看，土耳其與歐盟關係間其實有很早的淵源; 土耳其在西化的目標與立國原則下，在1959年即申請加入剛成立不久的歐洲經濟共同體。雖然後來只成為準會員國，但1963年與歐洲經濟共同體簽定安卡拉協定時，雙方其實有未來讓土耳其正式加入的共識。到1987年，土耳其申請加入歐洲共同體，但歐體予以拒絕，土耳其因而轉而先以加入關稅同盟為目標，該目標並在1995年底達成。雖然土耳其持續以加入歐盟為努力的目標，但歐盟並未正視土耳其入盟的問題，直到1997年盧森堡高峰會上再度拒絕土耳其，導致歐土關係下降，與1998年歐盟正式公佈第一份常規性報告後，歐盟才算開始思考土耳其入盟的可能性。1999年赫爾辛基高峰會上，歐盟終於給予土耳其候選國資格，2002年歐盟表示願意在將來與土耳其展開談判、2004年給予土耳其談判資格，到2005年10月歐盟與土耳其的談判終於正式展開。土耳其似乎向歐盟靠近了很大一步。 但是，從歐盟對土耳其政策的考量上來看，可以發現歐盟內部對土耳其，仍然存在有許多面向上的疑慮，有些是出於哥本哈根標準下的衡量，如政治、人權、經濟發展與改革問題，有些則是對土耳其先天與後天條件、情勢上的擔憂，如人口成長、國土面積、對外關係與爭議等，但更有一些是根源與歷史、文化、宗教信仰下的排斥，最終導致不只土耳其成為歐盟入盟申請國家中，最為敏感與複雜的案例，而且歐盟對各會員國國內民意的調查中，支持土耳其入盟的比例一直是相當低的。 從歐盟入盟決策過程與機制來看，可以發現在歐盟入盟決策過程中，除了歐盟各機制扮演了不同的角色與任務，使決策程序得以按著一個高度制度化的程度來運作，會員國的立場與行動，在土耳其入盟過程與發展上，扮演了相當重要的地位。歐盟1997年到1999年間的決策轉變是一例; 從1997年盧森堡高峰會上的拒絕土耳其，到1999年赫爾辛基高峰會上的給予土耳其會員國資格，這當中一百八十度的轉變的背後因素，主要並非來自歐盟機制意見及評估的改變，亦非來自土耳其在這段期間內的改革與行動，而是來自會員國立場的轉變。此外，從2000年歐盟對土耳其的各項決策與行動再往下看，可以發現歐盟對土耳其的入盟決策事實上具有「模糊」與「拖延」的特性，即歐盟至今未找出一個明確交往土耳其的政策，與解決土耳其入盟可能帶來的眾多問題，所以在決策目標上也就不在於儘速促成土耳其的加入，而在於使土耳其抱有為實現歐盟夢想而持續改革的動力即可。 從歐盟對土耳其入盟政策的影響與結果面來看，土耳其加入歐盟不只對目前的歐盟造成影響，也會對未來歐盟擴大事務造成影響。此外，土耳其可能入盟的情勢，其實已經在某些歐盟國家內部產生不良的反應，這與歐盟內部對土耳其入盟的民意支持度普遍偏低，及土耳其本身的爭議問題有關。另一方面，土耳其若無法加入歐盟，亦會對土耳其帶來不良的影響與負面反應，這些問題有些已經在近期浮現出來，而值得繼續觀察。 歐盟目前對土耳其的決策立場與行動，在某些層面上的確有其正面效益，例如達到刺激與鼓勵土耳其改革的功效，但是，若是持續使用這種拖延與模糊的決策方式，長期而言其功效可能降低，而且無法達到促使土耳其解決對外爭端的效果，此外更有可能使土耳其在認知到，歐盟並不願真正給予土耳其入盟資格時，再度產生負面的情緒反應，甚至破壞原有的歐土關係，這都是未來需要特別注意的問題。若對土耳其入盟遠景作事實上的評估，在歐盟因素的部分，未來需要注意的面向包括歐盟的吸收能力、內部重要會員國的行動與立場，及會員國國內的民意反應，特別是後者在許多會員國提出會對土耳其入盟問題進行公投後，就成為土耳其最終可否入盟的重要條件。在土耳其方面，需要觀察的面向則包括土耳其對各項重大爭議與衝突是否可以解決、目前執政的AKP政府未來的改革行動能否持續，以及土耳其軍方在未來是否會再發揮其影響力。 從新自由制度主義理論上來看歐盟對土耳其入盟問題，則可以發現歐盟制度充分地發揮其應有的功效; 制度提供了歐盟會員國與土耳其間資訊交換、減少國家交易成本、促進合作建立新的國際典則、強化國家承諾與懲罰違反承諾者的功能。此外，歐盟對土耳其民主、人權的問題面向的重視，新自由制度主義也有效地予以解釋。而國家的重要性，及與制度相互的影響力，在新自由制度主義的解釋上亦沒有被忽略，而得以看出國家如何透過歐盟制度，來進行議價、利益追求，但另一方面也受到制度的規範與制約。