從「興利防弊」之觀點論金融監理制度之設計

Abstract

經濟學家對於金融監理制度之設計，可能使用經濟學的方法即嚴格的成本─收益分析，此種分析方法是數學計算量化的方式。但社會科學不能僅使用數學的方法來分析，尤其金融監理制度的選擇一元化或多元化制度是無法精確量化的，制度的設計涉及到社會價值判斷，要綜合考量該國的制度沿革、文化歷史背景、政府行政效率、金融市場穩定、消費者保護、制度的有效性及權責相符的責任機制等等，涉及的層面非常廣闊，本文試圖以法學分析的方法（比較法研究、法律經濟學分析、法律解釋、案例分析、歷史分析法）切入金融監理制度之設計，並考慮社會現況、綜合政治、經濟、法律跨領域研究金融監理制度之設計。 本文與傳統經濟學者就金融監理制度之論述有不同的面向，不僅是介紹各國金融監理制度，更進一步以「比較法分析」的方式，探討美、英、日、韓各國金融監理制度實際運作之優缺點；再以「歷史分析法」方式，比較分析各國金融監理制度形成的歷史因素，作為我國金融監理制度再設計的方向。 所謂「歷史分析法」就是探討立法的沿革，在法學的研究上，法律制度的形成有其時代背景，有時是因應社會環境變遷所自行創設的新制度，有時是模仿先進民主國家制度，繼受他國的法律制度以應付未來社會的潮流。探究我國金融制度的立法沿革，西元1911年我國由君權國家（清朝）邁向民主國家，基礎民、刑法律制度是繼受大陸法系的德國法（成文法系）制定，至於商事法多是移植美國法律制度（英美法系，亦稱海洋法系）。然而，德國是全能銀行制度的國家，實施此種制度的國家尚有日本、韓國、俄羅斯、法國、西班牙、印度尼西亞等，允許銀行與工商業交叉持股。德國的全能銀行占全國銀行的三分之二，全能銀行中根據各州法律成立的公有銀行（儲蓄性銀行），在德數量中最多，此類銀行的債權人受政府無限制擔保，此種銀行與我國的公股銀行類似。探究德國為何會有全能銀行及公有銀行制度，其實與德國就「市場經濟」所強調的是市場主體的社會性，在德國，描述經濟體系不是用「自由市場」(free market)一詞，而使用「社會市場」(德文Soziale marktwirtschaft，英文譯為social market)，強調社會與企業間的相互依賴，不禁止銀行與工商業的聯營（全能銀行），以發揮銀行資源的充分效用，德國的公有銀行負有社會責任，在德國政黨政治成熟，國民普遍重紀律、守法治，政黨並無介入公有銀行經營的情況，金融監理制度有效地控制銀行風險，德國因工商業引發的銀行危機案例很少，所以是實施全能銀行制度成功的代表。反觀我國公股銀行制度，受德國「社會市場」觀念的影響，財政部是公股銀行的最大股東，公股營銀行的職員係公務員，一般社會大眾普遍認為「銀行是特許行業，有社會責任」，銀行不單以獲利為目的，有時需配合政府經濟政策，放款給較無資力的中小企業，扶植中小企業的發展，提升臺灣的競爭力，配合助解決問題金融機構。但臺灣早期特殊的政治環境黨政不分，政府以行政指導金融放款，指派公股銀行的高層人事，作為政治酬庸的工具，濫用銀行的資源，導致公股銀行逾放比高居不下喪失競爭力，所以近年來倡導「公股銀行民營化」，陳水扁總統亦於93年10月20日提出「第二次金融改革」，計劃將公股銀行的數目減少（本文於第三章第一節中有諸多批判，不再贅述）。 我國的金融體系是移植美國法規，只准分業經營，也就是銀行、證券及保險業不得跨業經營，而金融監理機關也是多元化的管理方式（即金融監理多元化制度）。美國對市場注重的是市場主體「個人權利的保護」，強調股東價值的觀念，在1999年GLB法案頒布前，銀行與證券分業經營，旨在保護自由市場及存款人和企業股東的個人利益。我國研究商業法規及經濟學者多留學美國，受著美國市場主體「個人權利保護」的影響，認為銀行的經營應以「獲利」為前題，強調股東價值的保護，認為我國公股銀行受政府控制，為選舉或企業紓困為政治性放款，政黨分配銀行資源成為政治操弄的工具，因此有必要將「公股銀行民營化」。 由前開「歷史分析法」可推知，我國金融體系受美國法規影響是「分業經營」，金融監理制度是多元化管理方式。至於「公股銀行」是受德國「社會市場」觀念影響，與德國全能銀行中之公有銀行制度相似。探究歷史的軌跡，德、日兩國在第二次世界大戰均為戰敗國，在採取「全能銀行」的制度下，銀行負有扶植經濟發展的社會責任，銀行與工商業聯營，致銀行資源充分應用。且歷史證明德、日兩國於戰敗後均迅速發展為世界經濟強國，「全能銀行」及「社會市場」公有銀行制度對該國工商業的發展功不可沒。至於我國，民國38年國民黨政府戰敗遷都來臺灣，當時工商業尚未發展，銀行業受到政府嚴格管制，如同德、日戰敗國相同背景因素，我國公股銀行亦負有「社會責任」，不單以營利為目的，尚需扶植中小型企業經濟發展，對較無資力的中小企業融資放款，臺灣中小企業因此蓬勃發展，進而日益壯大成為世界代工廠，當時公股銀行對社會經濟發展有一定的貢獻，不容忽視。至於隨著臺灣政治逐漸開放，由戒嚴專治時代逐漸發展為民主時代，但民主政治制度尚未成熟、選舉賄賂、黑金政治層出不窮，公股銀行淪為政治酬庸及操弄的工具，逾放比高居不下喪失競爭力。隨時代的演變，金融制度有變革的必要。 金融政策關係著一國的經濟發展，我國的銀行業受到政府嚴格管制，金融機構的設立、利率的制定、銀行營業項目均有管制。就金融機構的設立而言，民國79年我國受國際金融放鬆管制浪潮影響，政府一次開放15家新銀行（民營）設立，放寬銀行分支機構的設立及銀行經營業務範圍，短短10年間，我國金融分支機構增加1800多家，造成銀行過度競爭，利潤薄弱，金融市場由過去寡佔市場進入完全競爭市場，此與美國銀行體系是高度分散，強調市場競爭、反托拉斯壟斷的金融環境相似。但臺灣金融市場規模太小，且銀行不具國際競爭力，金融市場開放的結果，銀行為爭取業績，降低授信條件，授信品質下滑，終於亞洲金融風暴後，民國87年我國發生本土型金融風暴。銀行逾放比高居不下，民國89年適逢臺灣首次政黨輪替，就如同英國工黨取得政權從事金融大爆炸（big bang）改革，民進黨政府亦為大規模的金融改革，繼「二五八金融改革」成功降低金融機構逾放比後，又推出「第二次金融改革」方案，提出四大目標：「1、94年底促成三家金融機構市占率10%以上。2、94年底公股金融機構數目至少減為6家。3、95年底前國內14家金控公司家數必須減半。4、95年底前至少促成一家金融機構由外資經營或在國外上市。」。以政府的力量去干涉金融機構的數目，倍受學者及輿論的批評（本文第三章已詳述，不再贅言）。值得研究的是，我國政府對金融市場結構的政策，從早期的嚴格管制，以公股銀行為金融市場主體（與德國公有銀行制度相似），發展至民國79年突然放鬆管制，開放15家新銀行設立，放寬銀行分支機構的設立，金融市場由寡占市場進入完全競爭市場（與美國金融市場的結構相類似）。對金融機構而言，獲利衰退成為艱困行業，但對整體經濟發展而言，臺灣產業因融資條件放寬，對我國電子代工產業的迅速成長功不可沒。民國93年政府提出「第二次金融改革」鼓勵銀行合併，企圖將金融市場結構導向「大而美」的寡占市場（與英國金融市場結構類似，英國是四大銀行所寡占）。近十餘年來，金融市場結構隨政府政策調整，忽而開放忽而緊縮，顯見我國政府仍擺脫不了「計劃經濟」的思維，市場規模仍受政府所控制，面對「二次金改」後金融業將重新洗牌，產生新的金融市場結構，到底會如何影響我國的金融環境與社會發展？最後交由「時間」來解答，本文強調之重點是金融監理制度將如何配合金融市場結構之調整，重新計設以因應新的金融市場並規範新的金融秩序。 本文以「中興銀行弊案」及「股市禿鷹案」為實例，以「案例分析」方法探討金融監理之必要性及現行金融監理制度運作之缺失。首先「中興銀行弊案」形成的原因，除大環境因政府一次開放15家新銀行設立，銀行在過度競爭之下成為完全競爭市場，獲利壓縮，銀行為求生存貸款條件放寬，中興銀行也對債信不佳的財團放款（亞世、禾豐、台鳳、台融、漢陽及榮周集團等）外；財務理論中「銀行股東有限責任衍生道德風險」、「政府存款保險制度衍生道德風險」在中興銀行弊案中完全獲得印證；又中興銀行內部控制股東（王玉雲家族）政治色彩濃厚，弊案中隱含政治對金融秩序的影響，監理機關的獨立性被執政者政治力干預，「監理姑息」、「監理寬容」現象均在中興銀行弊案中顯現。由中興銀行弊案分析可知金融監理制度有其存在的必要，並且金融監理機關應設計為「獨立機關」。 本文最後以「股市禿鷹案」分析該案對現行金融監理制度之衝擊，除檢討金融監督管理委員會（以下簡稱金管會）運作之缺失外，重點是如何再設計金融監理制度。然「股市禿鷹案」業經臺灣臺北地方院檢察署提起公訴，本文為求嚴謹引用該案起訴書犯罪事實全文。「股市禿鷹案」牽涉到全國最高金融檢查首長金管會檢查局長李進誠涉嫌洩密以圖利「股市禿鷹集團」，在全案發生之過程中，金管會危機處理的能力受到質疑？首先，金管會主委誤解高檢署查黑中心檢察官於約談前的「拜會」行動，解讀為檢察官干預獨立機關的人事權，以致未在第一時間先暫時調整檢查局長至非主管職務，並宣示金管會「絕不護短，靜待司法調查」，進而喪失「股市禿鷹案」危機處理的先機。其次，金管會誤解「準司法調查權」的定義，於94年7月1日舉行成立「獵鷹專案小組」記者會，「金管會化被動為主動，與查黑中心比賽，看誰先把真正的禿鷹找出來」，被媒體批評的「仙拼仙」的鬧劇。會中宣示不與高檢署查黑中合作，會請其他檢調單位協助「獵鷹專案小組」調查動作。此舉突顯出金管會對本身定位及「準司法調查權制度」的誤解，分述理由如下：一、金管會是金融監理機關不是司法機關，無司法調查權。犯罪之偵查主體依刑事訴訟法規定是「檢察官」。二、金管會宣示與查黑中心各自偵辦禿鷹案，是資源重疊浪費公帑。三、金會是「協助」司法機關偵辦金弊案的角色，檢察機關為求訴訟經濟，同一案件由繫屬在先的檢察官偵辦，事實上不可能有他檢調單位協助「獵鷹專案小組」偵辦禿鷹案。四、金管會就「準司法調查權」行使，前題依金管會組織法第5條第4款規定僅限於「金融弊案」，且必須遵守刑事訴訟法及金管會組織法規定之程序。1、先報請檢察官許可。2、向該管法院聲請搜索票。3、會同司法警察實施搜索。金融監理的目的是「預防」金融弊案的發生，不是「訴追」金融犯罪為目的，其與司法機關的權責須劃分清楚。金管會就處理檢查局長李進誠的人事案反覆不定，初期竟將機關公信力與涉案的檢查局長結合在一起，徒令金管會的公信力跌落谷底，這也是金管會危機處理不妥適之處。 本文分析「股市禿鷹案」的實例，檢討現行金融監理制度之缺失，作為未來制度改進的方向。行政院金融監督管理委員會組織法規定，該會主管金融市場及金融服務業之發展、監督、管理及業務檢查，集金融政策權及金融監理權於一身，頗有單一超級監理機關的身影（我國央行及農委會亦有金融監理權，金管會並非單一金融監理機關）。金管會甫於93年7月1日成立，將原屬中央銀行及財政部的金融監理業務納入職掌，成立之初「制度轉換成本」非常高，金管會的委員們均來自業界，難以容入金融監理文化及官僚體系，導致行政效率不彰，人事任用倍受爭議。且金管會因缺少「監理競爭」，產生「監理過當」現象，導致權利膨脹侵犯其他機關之職權。以金管會檢查局為例，查檢局是全國最高金融檢查單位，檢查局長應領導金融查檢政策實施，重視金融機構間存在重要差異，以銀行監理為例，監理者應重視與銀行一起合作地、非公開地解決問題。透過定期檢查與持續性的監理溝通，銀行業往往與銀行監理者形成良好的互動關係，雙方可以透過溝通協調解決分歧。保險業與保險監管者之間的監理環境也與銀行類似。但是證券監理者的監理方式與銀行、保險監理者不同。證券監管者對證券發行機構沒有持續性的監督檢查，而是強調信息披露和市場自律。為確保被監理機構遵守證券交易法規定，證券監督者往往使用激烈的手段處罰不當的行為人，遏止不法。因此，證券監理機構習慣採用嚴格的執法措施，這與銀行監理者採道德勸說方式不同。因為前檢查局長是由檢察官轉任，未具備金融監理之專業知識，以檢察官偵辦金融弊案的思維，將檢查局定位為「金融警察」，以檢查局長親自約談聯電曹興誠、國票金融林華德，將光環集中在個人身上，未將權力分工制度化。甚至決議將所有檢調單位向證交所函調之資料，均先由檢查局長親自核閱再行發文（檢察官偵查中之案件，基於司法獨立，任何人均不得過問或核閱資料），前檢查局長擔任過檢察官之經歷，核閱檢察官所調閱之交易資料，就不難得知檢調單位在偵辦哪一家公司的案件。前檢查局長著重證券監理方式使用激烈手段、採嚴格執法方式為金融查檢，所以將檢查局定位為金融警察，而忽略佔金融市場百分之七十的銀行、保險金融監理業務，應是「輔導重於檢查，協助先於干預」。故金管會在選用檢查局長人選時，應重視金融監理專業而不是偵辦金融弊案之專業，金管會就檢查局長人選所付出的「制度轉換成本」代價極高。 透過法學「案例分析」方法論金融監理制度的設計，與傳統經濟學者以成本─效益分析方式不同。本文由「中興銀行弊案」分析得知，在政治透明度不佳，政治制衡及約束不彰的發展中國家，監理機構的獨立性會受政治力干預，因為執政者任何干預、侵犯監理獨立性的決策政治成本不高，於是產生「監理姑息」及「監理寬容」現象。中興銀行弊案發生的背景為國民黨執政時期，當時臺灣政黨從未輪替過，國民黨執政時期黨政不分、黑金政治嚴重，任何侵犯監理獨立性的決策成本不高，且可以避免立即面臨的金融問題及相關官員因此辭職負責的後果。金融監理機關對中興銀行之監理姑息與寬容，終於導致重大金融犯罪發生（中興銀弊案尚在司法偵查及審理中）、並由政府以全體納稅人的錢成立「行政院重建基金」（RTC）委託中央存保公司處理中興銀行負債，引導中興銀行於94年3月19日退出市場。故由「中興銀行弊案」分析，金融監理機關必須有其「獨立性」，以避免政治力不當干預金融監理業務，導致金融問題嚴重處理成本過高，損害全體國民的利益。我國將行政院金融監督管理委員定位為「獨立機構」是正確的設計，但金管會應為單純的「金融監理機關」，不應有「金融政策權」，就95年1月11日立法院朝野協商行政院組織法，劉憶如委員提案刪除財政部之金融政策權，而金融政策權仍留在金管會，筆者深表遺憾。本文再以「比較法研究」分析各國金融政策權之劃分，施實金融監理一元化制度的英國、韓國金融監理機關均無金融政策權，僅日本的金融廳有金融法案制定權，日本的金融監理制度與我國現行制度最類似。然而任何金融政策制定均關係著公共利益，要廣納各方意見、配合行政院施政方針，並接受立法院監督呈現多元化的融合。若政策制定不當損及公共利益時，相關機關首長應辭職負起政治責任，故金融政策權應劃歸財政部職掌，以落實「權力分立」及「責任政治」原則。此與中央銀行的貨幣政策權不同，因貨幣政策權是涉及專業的判斷，與公眾的利益較無關連，此與金融政策權涉及公共利益需受民意監督，不可相提併論。故我國將金管會定位為獨立機關，主要負責提供監理性、管制性、裁決性或調查性之公共任務，不宜負責政策制定或政策協調統合之功能，故行政院組織法修正草案重新將「金融政策權」調整由財政部職掌。 再就「股市禿鷹案」分析得知，我國金管會的危機處理過程不夠嚴謹，對「準司法調查權」及與司法機關權限之劃分認知有誤。金管會委員們與官僚體系的金檢官員養成背景不同，以致於無法融入原來之金融監理文化，造成行政效率不彰，產生「制度轉換成本」過高 。又金管會缺乏「監理競爭」，有「監理過當」及「權力集中」於檢查局長一人形成「獨裁」現象，並且將檢查權不當擴張侵犯司法偵查權限。因金管會定位為「獨立機關」，「股市禿鷹案」爆發後，因為「獨立機關」人事權獨立，行政院院長對金管會處理檢查局長人事案基本上均予以尊重，未明白表示意見，但卻以暗示性的用語，希望金管會主委能洞察社會大眾的期待，結果相互猜測對方的真意，導致金管會危機處理過程反覆不一，讓政府公權力盡失。金管會前檢查局長涉嫌「股市禿鷹案」遭檢察機關起訴，被媒體批評金管會主委識人不明、監督不周、用人不當、控管不嚴，且危機處理不當，致金管會公信力折損，立法委員聯署及社會輿論要求金管會主委、副主委辭職負責，但因金管會委員有任期保障，突顯我國金融監理制度不受民意機關及社會輿論的約束與制衡。為避免再次發生類似的情況，故透過制度的設計，明確安排金管會的責任機制，以符合權責相符的責任政治。