從審議式民主觀點論我國媒體改革方向

Abstract

民主是一種終極目標讓公眾決定他們希望怎麼生活的政府系統。人民在做政治決定的時候，必須是已經全然的被告知可能的選擇以及不同的觀點， 那麼接下來應該思考的是，現在的環境中，是不是真的有著可以提供人們思考公共議題必要資訊的媒體管道？在台灣目前的媒體生態之下，要企求一個可以提供觀眾多元觀點、必要資訊的空間，十分困難。從1990年代以來，隨著報禁的解除、有線電視法的通過、以及越來越「自由」的政治氣氛，媒體「蓬勃發展」的現象，相信是這個時代人民的共同記憶。不過表面上的發展，卻未必能夠對台灣民主政治提供良好的運作環境。充分講究市場運作的結果，使得當前的媒體在追求商業利益的壓力與誘因之下，藉著挑動觀眾的感官刺激來達到追求高收視率、競逐市場大餅的商業目標，甚至藉著「言論自由」或「新聞自由」的憲法保障，來掩蓋並偷渡商業利益或特定政治目的。真正能夠反省、思考公共議題的空間，不斷地受到商業發展的壓縮。在這樣的背景之下，台灣真的存在能夠提供公共討論空間的公共論壇嗎？ 我們持續地往更深的理論基礎思考。回顧Habermas提出的言說理論、溝通行動理論與法理論，其重要性在於―以溝通理性為理念標竿，來重建法律體系及制度之創立與運作的正當性理論基礎。其中最重要的關鍵，是法律的受拘束者即為創設法律的主體。而創設法律的主體，即為能平等地透過溝通行動完成理性言說的人民，此一平等言說的條件，又是透過法律制度的規範來加以保障。因此，人民之所以受到法律的拘束（亦即法律具有效力），既不是因為法律的內容符合自然法、理性法或道德的標準，也不是單純因為事實上的強制力或社會系統功能，而是因為法律通過此等運用理性言說的創法/用法過程而具有的正當性。 就這段敘述而言，我們知道一個確保資訊與意見交流的環境，不但是做出正確政治判斷的前提，甚至是一切法律效力的正當性來源。當然，審慎商議、討論與溝通，並不可能憑空抽象地出現在人與人之間心靈的交流。一個提供給人民進行充分討論的環境，成為了相當重要的基礎建設。 讓人民充分溝通、資訊與意見交換的公共論壇，現在是不是真的存在？從有線電視與報紙受到商業市場力量綁架的發展來看，我們相當地悲觀。就美國電視產業的發展而言，過去針對廣播電視，由於涉及稀有的電波有限資源，因此「稀少性」成為了政府對廣播電視產業管制的正當性基礎。自從1934年開始的通訊法，政府遵循著「便利、公共利益、以及必要性」(convenience, public interest, necessity)，發放廣播執照給那些媒體經營者。當時，媒體經營者的角色是所謂的「公共受託人」(public trustee)。在公共受託人的原則之下，FCC制定了許多公共義務給媒體經營人。到了一九六零年代，FCC訂出了十四項「符合公共利益的重要元素」。 最後FCC更訂出了一些一般性的規範，像是新聞時數的下限、公眾消息、以及其他非娛樂性的節目，還包括了公平原則(fairness doctrine) 等等。 很可惜，如此公益導向的思維，隨著1980年代解除管制的浪潮，而有了改變。FCC廢除了公益原則，改以放任市場運作的思維面對電視產業。無論是否涉及有限資源的廣播電視或有線電視，公益需求都逐漸的被商業競爭的產業環境所取代。 至於報紙，「蓬勃」的市場運作更是驚人。由於並沒有資源有限性的問題，「言論自由市場」理論， 在報紙產業的運作中更容易地成為了顯學。隨著美國1969年著名的Sullivan案判決， 報紙產業更充分的享受近乎絕對的自由。無論是否出於公益需求而進行的任何形式介入，似乎都違反了市場自由運作的基本概念。但是這樣的自由真的是人們表意自由的展現嗎？或者只不過是媒體產業老闆的商場自由？報紙真的提供了讓人們獲得資訊並充分討論的空間？還是只不過是讓報業經營者藉著近乎無限的自由，一次又一次的刺激銷售率？ 那麼網路呢？過去多年以來，網路被認為是一個近乎沒有限制的表意自由空間。這些人認為，網路可以最低廉的成本，達到最有強力表達意見的效果。架設網站的成本相當地低，相較於一些受限於執照或是會費的傳統廣播媒介，網路也不用擔心資源稀少性或是執照等等的問題。網路比起其他傳統形式的意見表達，更有可能促進真正的言論自由市場。而因為這些網路所擁有促進言論的特質，有論者認為網路應該被當作一個公共論壇。 藉著網路上的溝通討論，我們似乎看到了未來民主發展的新希望。 基於這樣的認識，有論者認為，網路架構與結構促進了言論自由，而政府應該基於促進言論自由的觀點，解除對網路言論的管制，而將對言論自由管制的權力交給私人管制者（private regulator）。以美國為例，在柯林頓政府時期，美國政府的確接受了這樣私人管制的呼聲，並且將許多方面的網路控制讓渡給私法人，像是ISP業者。相較於混雜著公有與私有空間的實體世界、以及相較於經常遇到政府補助與公共論壇原則拘束的廣播與有線電視，網路言論幾乎全為私有空間。也因此，這些擁有網路空間的私人企業，取代了政府的管制，扮演著更密切的監督者與管制者的角色。 我們通常假設網路言論是相當「百無禁忌、充滿活力、完全開放」的，但其實擁有及控制這個論壇的私法人卻往往享受著無限制的權力，可以對網路上的言論逕行、造成實質上的限制。像是美國線上公司（或其他的私人網路公司）對其使用者言論內容的限制（限制使用者無論在其網路上的任何空間，都必須遵守其服務守則），就是相當好的例子。或許我們會以為這樣網路上言論的檢查將會引起廣泛的關注，其實不然。無論是美國國會或是法院都沒有正視私管制對言論自由限制產生的問題。美國法院並沒有挑戰「私管制不是國家行為而需適用第一修正案」的看法，也沒有想過私管制在功能上是不是已經相當於國家行為。國會反而更鼓勵網路業者去行使可以破壞第一修正案權利的審查權。 這樣的趨勢是令我們是相當憂心的。無論在電視、報紙、甚至是網路，公共討論的空間都不斷的被壓縮。如果審議（或是說「審慎思辯的公共討論」）如同Habermas所言，是民主制度甚至是制訂一切法效力的正當性來源，那麼現在提供民主審議的空間究竟在哪裡？是電視？是報紙？還是網路？很遺憾的我們發現，在講究市場運作自由的思維之下，要建構出促進民主審議的公共論壇，的確有著相當的困難。一方面，追求商業利益的媒體業者，將所有政府的管制或是公共義務都視為對言論自由或新聞自由的干預。另一方面，政府卻在「尊重市場運作」的觀念之下，不願在媒體市場上開闢出屬於所有公民的公共空間。 我們認為，如此對市場運作的充分棄守，問題在於對審議民主的欠缺認識。本文要指出的是，審慎的公共討論，本身就是民主制度的正當性來源。也只有充分的討論溝通，民主制度才有可能是健全的，公共政策才有可能是周詳的。而民主審議並不可能憑空出現，而是需要能夠形成討論的公共空間。媒體傳遞資訊的特質，在現今社會當中，成為了公共論壇空間的最主要場所。很可惜的是，由於對媒體產業市場的放任，雖然創造了媒體經營者龐大的商業利益，但卻使得公共政策的討論貧乏、膚淺、卻煽動人心。也因此，本文企圖由「審議民主」的觀點，為國家介入媒體市場行塑公共論壇的各種法律制度，建構正當性基礎。同時也檢討，目前台灣對各種媒體，應該採取什麼樣具體的措施，來達到建構公共論壇的目的。