耕地三七五減租條例司法實務與社會變遷

Abstract

壹、減租制度施行前後與現況 一、施行前的佃農遭遇 佃農受到的經濟上剝削情形，地租過高、租約其間不穩定地租偏高、租期短暫不定、口頭契約為多、押租金收取、鐵租、副產物租、包租轉佃盛行 等不公平規定，卻無選擇之機會 二、土改階段進行的佃農待遇 減租條例規定租額限制、書面租約的訂立、佃農額外負擔的禁止等，並對成立機構，在省為「推行三七五地租督導委員會」，在縣市為「推行三七五地租委員會」，加強換訂租約的執行，包括租期訂定、租期屆滿佃農之續約等執行有明確規定，達到實際改善佃農生活並且奠定耕者有其田的成功基礎。 三、今日的佃農耕作現況 三七五租約制度保障承租人並限制出租人收回耕地，允許耕地租賃權隨著時間經由繼承關係延續下去，不但出現多數繼承人使當事人增加，耕地財產關係越形複雜化。今日三七五租約業佃雙方依賴耕作為生活依據者很少，承租人不願終止租約而繼續「維持耕作」形式之目的在於發生法定徵收或編目，或地主自行收回時，可以期待以當時地價扣除土增稅後三分之一的補償金，避免被出租人收回，這種現況嚴重扭曲基本國策精神與減租條例之立法目的，也是三七五租約的僵局。 貳、立法者處理的情況 權力分立的角度，立法權在制定與修正法律，減租條例的制定、修正存廢均屬之。對於減租條例與其他耕地租賃的法律，如昔日國民黨政權可以貫徹統治權之意志，行政立法協同完成，今日則陷於政黨角力鬥爭與業佃二方利益無法達成協議，減租條例修法僵持二十多年無法適當進展。目前釋字第五八０號解釋，對於少數條文令檢討、與第十九條第三項於二年內失效的宣告，使立法權至少有因應的修法義務。 參、司法者處理的情況 司法權，憲法賦予掌理民事、行政訴訟的審判，對具體案件爭訟予以解釋法令適用法律。業佃當事人對減租條例收回耕地的紛爭，經大法官解釋確認系爭事件的公私法區別，明確劃分民事訴訟或行政爭訟的司法二元法院審判權之歸屬後，對於收回耕地訴訟類型化累積許多司法實務見解，包括大法官解釋與法院裁判。本文就是因望從司法實務觀點對於減租條例的具體個案逐一解決。 減租條例訴訟的類型化，依收回耕地請求權基礎分成三個類型。並且依一九八三年修法前、後的時間點區隔將法院裁判分類，分析法律解釋之結論。尤其，對判例的相關內容檢視是否合宜。 肆、司法實務類型化的結論與分析 大法官解釋的結論與分析 法院裁判的結論與分析（第十六條、第十七條及第十九條） 伍、因應社會變遷的處理情況 司法院大法官職掌統一法律解釋及解釋憲法，得對系爭法律有無因社會變遷發生宣告該法律的合憲與否，亦得用警告性宣告指示立法者，應配合社會環境條件儘速檢討立法。此外，司法權亦包括依法律獨立審判的裁判實務，解釋法律並適用於具體個案事實的涵攝過程外，法院目前得因應是社會變遷的最佳方式為判例制度的適用，將原先判例基於社會變遷的法令在法律解釋許可最大範圍內，進行法律見解的變動，以判例變更方式，建立新判例，廢止舊有判例，使下級法院採納新的法律解釋結論，進行審理裁判。 因應參考的因素就是前揭減租制度面臨的社會變遷；基本國策是否適用、減租條例立法目的、其他法律制定修正的變遷。法官的任務，解釋法律、適用法律在此社會變遷的因應為何，筆者以為應該是法律解釋方法論的調整，產生符合社會變遷的法律適用結果。為達成前述過程，必須對於減租條例的類型化依據予以重新法律解釋，則必須因應新的社會環境條件，作為新的法學解釋方法論操作的正當化基礎。減租條例對於承租人財產權限制的正當化基礎在於基本國策之政策目的、立法者受委託的立法符合比例原則的檢驗。法律解釋方法論，對於目的解釋方法的標準要新加入社會變遷效應考量，當政策目的有不符現代化社會的情形，對於限制的合理性、必要性進行檢討。 如何判斷是否符合比例原則，釋字第五五四號解釋理由書指出，首先立法目的必須具有正當性，其次，手段須有助於立法目的之達成（適合原則），亦無其他侵害較小亦能達成相同目的之手段可資運用（必要原則），最後，手段對基本權利之限制與立法者所欲維護法益之重要性必須處於合乎比例之關係（狹義比例原則）。或許法院在裁判時，運用解釋法律應否依循舊有判例時，法律解釋的判斷亦可參酌之。 陸、類型化之社會變遷因應的法律解釋 法律解釋方法論的加強，降低不合社會變遷的目的解釋效應，配合其他法律修正的相同背景整合體系上思考。從前述的解釋趨勢推論，具有預測社會效果欲促及目的考量的社會學的解釋，似乎有逐漸重要的趨勢。當農業政策衰變，佃農生活已非困苦弱勢，保障佃農政策保護必要性減低，對於限制出租人權利的適合性、比例性應該予以調整之必要。而因應社會變遷則解釋方法中的社會學的解釋有其重要地位，在文義解釋與論理解釋或社會學的解釋關係更要密切配合，才能提出因應社會變遷達到調和減租條例政策目標及現今社會正義與價值判斷，使法院對收回耕地訴訟的法律解釋最合乎社會變遷後的法律秩序（合憲性解釋原則操作裡諸多法律解釋可能性中選擇最切合的法律解釋）。司法者為司法權之執行者，不能逾權進行修法，得由判例變更方式進行法律解釋的社會變遷而完成之。 柒、結語 一、租約無效收回耕地類型的法律解釋：變更判例見解的思考方向係以依據制定減租條例之立法目的，嚴格對於承租人不自任耕作的情形是否構成耕作行為進行法律解釋，讓實際不符耕作的承租人認定其租約無效。（違反三七五租約立法精神程度較高） 二、租期屆滿前終止租約類型的法律解釋：繼承人的資格應具備自任耕作之能力，並嚴格解釋之，比出租人自任耕作要嚴格。不為耕作的認定放寬，消極的任其荒蕪固然屬之，對於粗放無效率、無價值的耕作行為，不僅無獲利可能，亦無勞力之付出者，亦同。 三、租期屆滿終止租約類型的法律解釋：相較前者承租人繼承人的資格及解釋嚴格度，「出租人不能自任耕作」認定以任耕作能力有無具備的事實證明即可，均屬財產權利行使的合理範圍內。出租人主觀範圍亦可以擴及的配偶、同居親屬或家屬為宜。 可預見釋字第五八０號解釋公布日起二年內，內政部對宣告違憲及應檢討的減租條例規定勢必修正。惟修法成果是否符合社會變遷的方向將原本今日保護佃農過度的規定，回歸傳統個人基本權利的保障，耕地出租人的財產權的社會義務也應該移除！對減租條例出租人收回耕地的三個案件類型，前述已經具體法律解釋建議。希望在司法院大法官限期修法完成之前，能夠經由司法者消極受理減租條例系爭案件時，配合社會變遷後的現實生活情狀，以及當下的法律秩序與常人通念的公平正義，做出最合適的法律判決，以最小社會成本，逐漸消弭減租條例的業佃紛爭。